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ACCIONES Y OMISIONES FRENTE AL ENDEUDAMIENTO EXTERNO DE LAS ENTIDADES

En secciones anteriores de este mismo capítulo, vimos que una de las medidas que se tomaron para aliviar la carga de la deuda era la refinanciación de los saldos del servicio de la deuda de las entidades. Esta medida parece no ser muy efectiva ya que las entidades entran en un déficit presupuestal constante que tiene entre sus motivos el servicio de la deuda. Ahora bien, esta última sección se propone exponer la manera en la que se supone se debía solucionar este problema, esto con el objetivo de comparar el manejo real con el manejo ideal y necesario.

Parte del problema de las entidades descentralizadas es que no logran tener una programación económica coherente con sus necesidades, por otra parte, tampoco va de acuerdo a las necesidades del nivel nacional. Entre los factores que dificultan esta tarea se encuentran:

• La autonomía de gasto, particularmente en lo referente a la inversión que tiene el sector para estatal. Este sector se ha caracterizado por su relativa independencia con respecto al Gobierno Central sobre decisiones de inversión. Esta separación entre los planes de inversión del sector descentralizado con relación al nivel nacional ha impedido una asignación eficiente y óptima de recursos públicos y, de otra parte, ha acelerado el desequilibrio finan ciero en favor de sectores de capital intensivo y de gran demanda de bienes de capital externos.

El grado de autonomía alcanzado por el sector para estatal podría llegar a entorpecer la disciplina fiscal necesaria para asegurar los resultados del programa macroeconómico. • El gasto en pago del servicio de la deuda que ha hecho necesario recurrir a mecanismos de financiación como es el caso de Colombia con el FODEX (Fondo de Monedas Extranjeras). Esto genera una presión adicional para controlar los niveles de gasto de otros rubros importantes del Gobierno Central.

• La ambigüedad en las responsabilidades de los diversos componentes del sector público, aspecto que no permite establecer claramente cuál entidad o nivel administrativo debe realizar una determinada tarea.

• La posibilidad de acceso al crédito externo favorece a sectores que, en un momento dado, pueden no ser prioritarios. Este aspecto hace más rígida la asignación de unos recursos externos cada vez más escasos.

• La pluralidad de funciones que se le asignan a las entidades impide el cumplimiento de las metas trazadas.133

Como se puede notar eran múltiples los impedimentos que evitan el buen manejo de los recursos dentro de las entidades descentralizadas, en las recomendaciones que se van a ver a continuación se hace un llamado a la re-centralización de algunas de las funciones de las entidades descentralizadas. Esta propuesta va a ir en contra del interés del Gobierno Nacional por evitar la intervención del Estado.

133 Francisco Azuero Zuñiga y César Giraldo Giraldo. “Seguimiento financiero a las empresas públicas: las

empresas públicas en América Latina, conclusiones y recomendaciones”. Revista de Planeación y desarrollo, nº 19. septiembre-diciembre (1987): 133 – 134.

En el caso del IDEMA, vimos que este instituto es refinanciado varias veces a lo largo del periodo, esto lo único que hizo fue ampliar su política de prorrogar pagos. Como se ve en la siguiente recomendación que hace el DNP, refiriéndose a las primeras refinanciaciones que se llevan a cabo dentro el IDEMA, los efectos negativos de estas son visibles antes de que se lleven a cabo las operaciones financieras, sin embargo, por algún motivo, las refinanciaciones y el endeudamiento fue la medida predominante entre 1973 – 1982. Respondiendo a la propuesta del MinAgricultura el DNP señalaba que:

(…) el Ministerio de Agricultura recomienda una solución que permita continuar la operación mientras que simultaneamente se toman medidas drásticas para reorientar la dirección de sus politicas y los métodos de su administración.

Para aliviar la situación financiera se sugiere:

a) Que el Gobierno adquiera un préstamo de US$ 50 millones en el exterior destinado a cancelar cartas de crédito.

b) Que el Banco de la República le facilite el redescuento de bonos de prenda hasta por $ 1.000 millones a una tasa inferior al 17% vigen te en la actualidad.

c) Que el presupuesto de 1976 contemple una partida de $ 1.000 millones para capitalizar al IDEMA.

Aunque el Departamento Nacional de Planeación considera que la solución propuesta por el Ministerio de Agricultura es el mínimo que se podría hacer, se ve en la necesidad de expresar su desacuerdo con respecto a la filosofía que esta solución refleja. En realidad, una refinanciación inflacionaria como la propuesta, no soluciona el problema estructural de IDEMA y es seguro que en 1976 se presentaría otro déficit similar. Claro está que si las emisiones del Banco de la República se hacen sin costo alguno para el IDEMA sf se soluciona parte del déficit. El Departamento considera que las decisio nes que hay que tomar en el caso del IDEMA son muchísimo mas de fondo.

Se sugiere por ejemplo que se le entregue la totalidad de los expendios minoristas a las cooperativas del país a cambio de que éstas absorban las presta ciones sociales del personal. También se deben pagar precios de sustentación mínimos para disminuir radicalmente e! volumen de compras del IDEMA y que la mayoría de las cosechas agrícolas las compre el sector privado. Finalmente, él Departamento recomienda una reestructuración total de la Junta Directiva del IDEMA con base en las facultades para reforma administrativa. Dicha Junta estarte dominada por representantes nombrados por el Presidente de la República Simultáneamente con las recomendaciones del Ministerio de Agricultura para aliviar la situación financiera del IDEMA, el Ministerio considera que es absolutamente necesario que el IDEMA encuadre sus políticas dentro de un orden de prioridades que consulte las necesidades del sector agrióla en cuanto a sustentación de precios de existencias reguladorasy disminuya drásticamente la actividad de distribución minorista:

a). La Junta Directiva debe presentar en el término de un mes un plan concreto de las acciones que debe cumplir para lograr este propósito. b). El IDEMA debe estudiar la conveniencia de trasladar al sector privado toda la operación de desmote de algodón.

c). El IDEMA debe contratar una firma de consultores que organice el control de inventarios, los sistemas de distribución de costos para fija ción de precios y la organización de la contabilidad y estadística que en este momento son precarios.

d). El IDEMA debe emprender un estudio enderezado a definir en el campo de la comercialización qué posibilidades de integración existen con INAGRARIO.

Hasta ahora el IDEMA ha operado como un instituto descentralizado (establecimiento público), lo cual conduce a que la psicología del criterio de costos es inexistente porque se supone que todo lo hace como parte de su política de gobierno y refugiada en la esperanza de que el presupuesto solucione tarde o temprano sus problemas, hipótesis que desde luego no se ha cumplido porque tampoco ha recibido aportes presupuéstales de significación.

Por esta situación institucional es difícil que actué racionalmente y que resista las presiones políticas o gremiales. Una forma de cambiar esta mentalidad consistiría en transformarla en una empresa comercial industrial del Estado con las ventajas de un capital propio y de una mayor dependencia en la ejecución de sus políticas. Para este efecto se recomienda que el Gobierno Nacional integre una comisión encargada de presentar la propuesta a la mayor brevedad. 134

Como se puede notar en la cita anterior, el DNP señalaba que los problemas del IDEMA eran numerosos, entre estos se resaltaba la ineficiencia de la junta administrativa y el efecto inflacionario que tendría el adquirir nuevos préstamos. También menciona que varias de las medidas contraproducentes que se generan al interior del IDEMA son producto de que esta es una entidad descentralizada, y que, en este sentido, sus funcionarios aprovechaban esta situación para no tener una política financiera clara, eso se ve reflejado en el criterio de costos.

Teniendo en cuenta que para el 31 de diciembre de 1981 la deuda externa del IDEMA estaba cerca a ser la misma de 1973 -1976, se ve que no se aplicaron las recomendaciones que generó el DNP en 1975. Lo afirmación anterior se hace más evidente cuando se tienen en cuenta las recomendaciones que hizo el DNP para la reestructuración del instituto, esto ante el refinanciamiento del instituto que se lleva a cabo en 1983:

De los diversos análisis que se han hecho se concluye que para solucionar los problemas del IDEMA, es necesario: (1) definir claramente las funciones que debe cumplir en su tarea fundamental de regular el mercadeo de producto agropecuarios, (2) reformar sus políticas y su organización administrativa y financiera, a fin de que sirva de instrumento eficaz de la política agropecuaria, y (3) refinanciar las deudas vencidas. 135

(…) el IDEMA deberá cumplir los siguientes objetivos específicos: (1) Garantizar un adecuado abastecimiento del mercado interno de alimentos no perecederos, dando una adecuada protección a la producción nacional, (2) Contribuir a la sustitución de importaciones en la actual coyuntura del país, 3) Garantizar precios mínimos de compra al productor agropecuario que cubran los costos de producción.136

134 Departamento Nacional de Planeación, Situación del IDEMA, Documento DNP 1.256 J, febrero 7 (1975): 16

- 19

135 Departamento Nacional de Planeación, Acta No.510 Política de Reestructuración del IDEMA, Documento

DNP-2.061-UEA, Bogotá diciembre 14 (1983): 5. Ibidem, 15

El IDEMA se compromete presentar al CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) semestralmente un documento analítico con la siguiente información: (1) Presupuesto para el periodo siguiente; (2) Balance y estado de pérdidas y ganancias desagregado; (3) Estado de los ingresos por concepto de importación; (4) Flujo de Caja; (5) Avance de las reformas y (6) auditoria externa (…) Se recomienda reorganizar al Instituto por áreas de responsabilidad comercial definiendo sus presupuestos y contabilidad de forma tal que sean instrumentos de programación y se pueda evitar en forma independiente el resultado financiero de cada área.137

La Junta Directiva y la Gerencia General, apoyados por el grupo de inteligencia de marcados, establecerán regularmente las políticas comerciales por producto y coordinarán la actividad de las tres áreas. La Planta de personal será reestructurada de acuerdo a las nuevas funciones y responsabilidades buscando una mayor eficiencia en el manejo del Instituto. Igualmente, deben fijarse metas para que, en las próximas convenciones colectivas de trabajo, comenzando por la de marzo de 1984, se limiten las prestaciones y los incrementos salariales se ajusten a los criterios de austeridad del Gobierno Central.138

La disminución o liquidación de las pérdidas en el futuro no resolverá el problema de la deuda acumulada en el pasado. Es necesario pagar esta deuda para no continuar elevando el nivel de pérdidas generadas por el IDEMA (…) La refinanciación por US$ 201.5 millones le podría generar al IDEMA un capital de trabajo de aproximadamente $6.135 millones de pesos y un capital de trabajo operativo de $1.135 millones si se descuenta el valor de los inventarios de difícil realización inmediata. Así mismo, las proyecciones financieras indican que con dicha refinanciación y la adopción de las demás recomendaciones hechas en este documento, el Instituto podría obtener utilidades contables en 1984 de $1.619 millones.139

La similitud de las propuestas del DNP, que se generaron en 1975, respecto las que se generaron ante el refinanciamiento de la institución en 1983 hace evidente que las recomendaciones que se dieron cuando se llevó cabo una de las primeras refinanciaciones no se tuvo en cuenta, por el contrario, se ejecutó un plan a corto plazo que como ya había señalado el DNP empeoró la situación presupuestal del instituto.

Lo que se puede notar en esta discrepancia entre lo que se hizo y lo que se debía o recomendaba hacer, es que la autonomía de la que gozaba el IDEMA en cuanto al manejo de sus recursos, que, debido a la ineficiencia e irresponsabilidad de los administradores de la entidad, parece ser excesiva, entró en pugna con los intentos por controlar sus finanzas y las peticiones por rendir cuentas de sus operaciones financieras. Se presentó una lucha entra la autonomía de la descentralización y la re-centralización de parte de las responsabilidades y funciones del instituto.

137 Ibidem, 16 -17 138 Ibidem, 16 - 17 139 Ibid, 18 -19

Entre 1968 y 1982, el IDEMA, se fue endeudando sin tener un plan claro, además parece que sus costos funcionamiento eran altos, esto en el sentido en el que los salarios del personal estaban por encima de los parámetros del gobierno central y por lo demás, dicho personal parece que no era muy eficiente o no era el más capacitado. Se vuelve a señalar que el refinanciamiento de la deuda es necesario, pero no es la vía indicada para ayudar a subsanar el presupuesto del instituto.

Como medida para manejar la deuda de las entidades del sector de energía, específicamente las del sector de la electricidad, se resalta la creación del Fondo Eléctrico Nacional en 1976. El Fondo tiene como objetivos solucionar los problemas en las tarifas de las instituciones, así como mejorar su rendimiento administrativo, y de esta forma, encontrar una solución al déficit constante en el que se encontraban varias de estas instituciones.

Se busca esta opción ya que, como se vio anteriormente, la refinanciación de la deuda no es una medida efectiva en cuanto al manejo de la deuda. Por otra parte, al ser de los sectores cuyo endeudamiento crece notoriamente entre 1974 y 1982 es importante que su balance financiero tuviera alguna mejoría.

Entre las medidas que proponía el Departamento Nacional de Planeación, junto con la creación del Fondo Eléctrico Nacional se encuentran las siguientes:

A fin de solucionar el déficit de fondos en el mediano y largo plazo se propone el siguiente esquema financiero cuyos puntos principales son:

1) Creación del Fondo Eléctrico Nacional, como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio y Energía.

2) El Fondo tendrá la facultad de emitir bonos de suscripción forzosa entre los usuarios del servicio de energía eléctrica. Podrá además contratar empréstitos externos e internos. 3) Las Empresas Eléctricas, que cuentan con recursos operativos para asumir obligaciones con

el Fondo, podrán utilizar en calidad de préstamo los recursos del Fondo Eléctrico Nacional. Mecánica Financiera Propuesta:

a) Se establece una tarifa de equilibrio financiero para el sector eléctrico. Esta tarifa se calculará anualmente de forma tal que, se puedan financiar los costos de operación, mantenimiento, servicio de la deuda externa e interna y gastos de inversión.

b) Para cada empresa, se calculará una tarifa de operación que pueda cubrir los siguientes rubros:

- Operación - Mantenimiento

- Servicio de deuda tanto externa como interna.

- Rentabilidad del 10% sobre activos en operación de la empresa.

c) La diferencia entre la tarifa de equilibrio y la tarifa media de operación, será aportada por los usuarios en calidad de bonos y pagada conjuntamente con la cuenta de cobros (…) Estos bonos estarán sujetos a la tasa de interés y periodos de maduración que señale el Gobierno.

d) Las empresas les pasarán a los usuarios una factura que tendrá dos componentes. El primero será función del consumo a la tarifa que autorice para la entidad y el segundo representará la suma acreditable como “Bonos de Fomento Eléctrico”.140 (15 -16)

Algunas consideraciones deben hacerse con respecto a las tarifas calculadas.

i) En el caso de CORELCA no se consideró conveniente incluir la totalidad de sus costos financieros de inversión, por cuanto de haberlo hecho así, los niveles tarifarios serían difícilmente alcanzables (Tarifas de distribución superiores a 1.50 $/kWh).

Es necesario que al menos en los próximos 5 años, el Presupuesto Nacional Continué con aportes a la Corporación, especialmente para contrapartidas de la línea de Interconexión, aportes a ISA y pagos de deuda.

ii) Se consideró, de acuerdo a lo recientemente aprobado, que el servicio de deuda externa e inversiones en ISA del ICEL y CORELCA por $1.270 millones en 1977, será aportada por el Gobierno Nacional. Sin está consideración, la tarifa de equilibrio se habría elevado en 10.11 C/kWh adicionales, llegando a nivel de 80 C/kWh

iii) Similar consideración se hizo para 1978.141

Como se puede notar en la cita anterior, el DNP a través del Fondo Eléctrico Nacional, presentó una serie de medidas que, en su mayoría, recaían sobre los ciudadanos que hacían uso de la energía eléctrica. En esta situación el manejo del déficit de las entidades llevó a que las tarifas del servicio subieran, además, sea crearon diferentes tipos de bonos, adicionales a la tarifa regular, que encarecieron el servicio. De esta manera la tarifa del servicio de la electricidad pasó de ser muy baja y, de cierta forma, amable con el consumidor, a multiplicar su precio constantemente durante ocho años consecutivos (1974 – 1982), de esta manera el servicio se encareció, esto sucedió sin que se garantizara que las instituciones prestaran un buen servicio, esto debido a que aún no se resolvía el problema del endeudamiento de las instituciones.

Como se habrá notado en los Cuadros número 6 y 7, el sector de la energía, a finales de 1980 aumentó considerablemente la cantidad de recursos que obtuvo por medio de la contratación deuda externa pública, situación que deja ver que a pesar de las proyecciones que indicaban perdidas y déficits para estas instituciones debido al crecimiento del servicio de la deuda, estas decidieron continuar con el proceso de endeudamiento con el ánimo de continuar ejecutando proyectos de inversión.

Lo que muestra el manejo de la deuda publica en el caso del IDEMA y de ICEL-CORELCA, presentado en este capítulo, es que entre 1968 y 1982, el crecimiento del endeudamiento público externo se originó debido al pobre manejo administrativo y comercial de estos institutos, lo anterior evitó que las entidades generaran los suficientes recursos para llevar a cabo los proyectos de inversión que se proponían o para los gastos de funcionamiento. Los créditos externos que llevó a cabo el IDEMA se destinaron de manera diferente a los de ICEL y CORELCA. Mientras que el IDEMA usó los créditos externos con el fin de prorrogar el

140 Departamento Nacional de Planeación, Fondo Eléctrico Nacional, Documento DNP -1.378-UINF, Bogotá

D.E, julio 29 de 1976. Páginas 15 – 16.

endeudamiento adquirido mediante cartas de crédito, ICEL y CORELCA los usaron más que todo para generar proyectos de inversión, esto no quiere decir que no usaron el crédito externo para aliviar el servicio de la deuda.

El desempeño de las entidades descentralizadas trabajadas se vio afectado en cuanto a que a medida que a medida que aumentaba la cantidad de deuda adquirida, también aumentaba su servicio, en ese sentido, el servicio de la deuda fue absorbiendo cada vez más recursos, en esta medida las entidades permanecieron en déficit financiero o el déficit aumentó. Es decir, la deuda externa tuvo un efecto descapitalizador en estas entidades. También tuvo efectos en otros sectores, las refinanciaciones hicieron que, el Gobierno Central destinara parte de sus recursos al pago del servicio de la deuda de esta entidad, por otra parte, en el caso de ICEL y CORELCA, los usuarios del servicio se vieron afectados en cuanto al encarecimiento del servicio de energía eléctrica.

En cuanto a la forma en la que se manejó el endeudamiento de las entidades. El equipo administrativo no tenía un plan a largo plazo para evitar el sobreendeudamiento de esta entidad, en esta línea, recurrieron a la prorrogación de las deudas, haciendo que el endeudamiento a largo plazo fuese mayor, y que los efectos negativos de este no se trataran. En este sentido, llama la atención como las recomendaciones que generó el DNP son ignoradas. Por otra parte, en el caso de ICEL y CORELCA, la creación del Fondo Energético Nacional buscaba generar un plan a largo plazo para que las entidades lograran recaudar más

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