Diagrama Conceptual del Nuevo Sistema
3.2.1. Adecuar la estructura programática
Cuando se hace referencia a la estructura programática se trata de un conjunto de categorías organizadas jerárquicamente para clasificar el quehacer público y, en este caso particular, para ordenar el conjunto de funciones y programas institucionales. La estructura cuenta con distintas categorías jerárquicas, que son de dos tipos29:
a) Las definidas por las SHCP y SEP que incluyen: Subfunciones
Programa sectorial Actividad Institucional Dígito identificador
b) Las definidas por la Institución. Programa Institucional
Unidad de Medida
Las categorías del tipo a) no pueden ser modificadas y las del Instituto están ya reducidas a dos niveles programáticos. Como se mencionó con anterioridad, la EP vigente para los procesos de planeación es adecuada para los fines que se persiguen pero es necesario realizar algunas modificaciones para hacerla más eficiente y funcional en el nuevo modelo. Se requiere que la estructura:
• Surja de un proceso de consulta, coordinado por la Dirección de Planeación, con la participación de las direcciones de programación y evaluación, realizado entre las áreas responsables de los programas.
• Incorpore directamente los programas propuestos en el PDI, tanto los que denomina Programas Integrales de Acción como los de carácter operativo.
• Cuente con un número reducido de unidades de medida y que respondan a la definición de los factores de éxito del programa.
En el primer punto es relevante que los responsables de los programas participen en la elaboración de la estructura para definir los que se incorporarán a partir de los señalamientos de los Programas Integrales de Acción, de los Proyectos de Transformación de la Administración, de Financiamiento e Infraestructura, mas todos los que indica el PDI. Igualmente, deben acordarse los factores de éxito para incluir las unidades de medida; esto es, preguntarse ¿Qué debe suceder para que el programa tenga éxito y como lo voy a medir?. (Fig. 16)
CÓM O ESTA BLECER UM E INDICA DO RES? PR O G R A M A FACTORES CRÍTICOS DE ÉXITO FO R M A D E M EDIRLO S (U N ID A D E S D E M ED ID A ) D ISEÑ O D E IN D IC A D O R E S
Fig. 16.- Establecimiento de unidades de medida e indicadores.
En lo que se refiere al segundo punto, se sabe que la actual estructura no responde directamente a los programas señalados en el PDI, aunque se establece una equivalencia con los contenidos de la estructura, por lo que es necesario hacer una análisis específico de los objetivos, estrategias y metas señaladas en el capítulo seis de ese documento para identificar si en la actual estructura existen los programas y unidades de medida que aseguren el logro de los propósitos, En su defecto, será necesario incorporarlos.
En cuanto a la reducción del número de unidades de medida, es importante hacer notar que no se deben incorporar todas las que las áreas operativas desean que aparezcan para reflejar lo que están haciendo, sino solamente las relacionadas con la medición del avance de los programas.
A manera de ejemplo, en la fig. 17 se señalan con cursivas y con claves 91 a 94 los programas faltantes, para la actividad institucional 417 y proceso sectorial 014, establecidos en el PDI.
E S T R U C T U R A P R O G R A M Á T IC A
P R O G R A M A IN S T I T U C IO N A L C L A V E N O M B R E Á R E A C O O R D I N A D O R A D E M S D E P ’ s C G P I D E P C G P I D E M S D E P ’ s C G P I D E M S D E P ’ s C G P I 9 1 9 3 9 2 9 4 In n o v a c ió n a c a d é m ic a , D e s a r r o llo E d u c a tiv o y A c r e d ita c ió nD e s a r r o llo d e l C a m p u s V ir tu a l P o lité c n ic o F o r ta le c im ie n to d e l P o s g r a d o y la In v e s tig a c ió n D e s a r r o llo y fo r ta le c im ie n to d e l P e r s o n a l d o c e n te y d e in v e s tig a c ió n 65 Fig. 17.- Ejemplo de estructura programática de docencia
3.2.2 – Gestión de Recursos
Como se mencionó en el diagnóstico, el anteproyecto de programa presupuesto mediante el cual se presenta ante la SEP el requerimiento de recursos para el año fiscal es un subproceso que está condicionado a las disposiciones y procedimientos de la coordinación sectorial, por lo que no es posible incidir en él, aunque es una etapa importante para la operación de los programas.
Tampoco se toman en cuenta los requerimientos externos de información, como la evaluación programática presupuestal que la DGPPyP solicita trimestralmente, en virtud de que los formatos y la información son factores externos al sistema. No obstante, en mucho casos, la información obtenida del proceso puede apoyar la elaboración de estos reportes, principalmente si se incorpora a la base de datos integrada que se sugiere en esta propuesta.
3.2.3 – Elaboración del Programa Operativo Anual
Esta etapa es la fase esencial del sistema, en virtud de que es aquí en donde cada Unidad Responsable define las metas que espera lograr en el año y los recursos que necesita para ello.
La principal característica de esta etapa es la unificación de la programación y la presupuestación en un solo proceso que demanda la aplicación de formatos únicos y el rediseño de la programación del sistema en la RAC, de manera que se pueda contar con nuevas bases de datos programático presupuestales, capaces de procesar la información para el cálculo de los indicadores, así como para generar los reportes necesarios para los informes institucionales.
Aplicación de formatos únicos
La forma mas práctica de relacionar las metas de los programas con el presupuesto, es contar con un mecanismo que establezca esa vinculación que es precisamente la estructura programática, es decir, determinando para cada programa institucional tanto las metas a alcanzar en un período de tiempo dado como los recursos necesarios para lograrlas.
La unificación de formatos requiere cambiar en forma significativa la programación y el diseño del software de la RAC a fin de contar con bases de datos capaces de almacenar y administrar información de las variables programáticas y presupuestales.
En lo referente a los formatos, el proceso se apoya en un solo documento de trabajo que permita pensar sistémicamente en las metas programadas y en los recursos necesarios para alcanzarlas. Esto puede hacerse conceptualmente de la manera que se muestra en la tabla siguiente: (tabla 6)
Estructura Programática Metas programadas Presupuesto Requerido Programas
Institucionales
Tabla 6.- Conceptualización del formato de programación y presupuestación
La idea se precisa en el formato que se muestra en la figura 18, que requerirá de la elaboración del instructivo de llenado, así como del diseño del nuevo software para la Red Administrativa de Cómputo, a fin de realizar la captura en una base de datos unificada.
Fig. 18.- Nuevo formato de programación y presupuestación
Es necesario puntualizar los siguientes aspectos en esta fase:
Los formatos no se entregan impresos en papel, lo cual elimina la restricción del tamaño del formato y de la visibilidad de los textos, sino que se entregará en disco y se pondrá a disposición de todos en la RAC.
Este formato se entregará prellenado, es decir, con toda la información de identificación de la UR y la EP previamente grabada, de manera que los encargados del trabajo no tengan que identificar los programas de su área. Deberá considerarse que la incorporación al sistema de un desglose presupuestal a nivel de partida es necesaria para disponer de información de los requerimientos de recursos para los programas con una mayor especificación. No obstante, esto puede alcanzarse de manera gradual e iniciar con capítulo de gasto.
La evaluación programático presupuestal se realizará también en un solo formato, con la idea de unificar la información en un esquema como el que se presenta:
(tabla 7) Estructura programática Unidad de medida Metas programadas Metas alcanzadas Presupuesto asignado Presupuesto ejercido Programas Institucionales
Tabla 7.- Esquema del formato del seguimiento programático presupuestal
La fig. 19 muestra el formato propuesto para recabar la información del seguimiento programático y presupuestal:
Fig. 19.- Nuevo formato para el seguimiento programático presupuestal
Rediseño del software de la RAC
La RAC es relevante por la conectividad entre UR y la Dirección de Programación para la comunicación de datos y para la generación de los distintos reportes. La programación del software de la RAC debe contemplar la creación de bases de datos integradas, como se muestra en el siguiente esquema Entidad – Relación30, que contiene los principales conjuntos de entidades, las relaciones existentes entre ellos y los atributos de esos conjuntos. (Fig. 20)
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En este diagrama E-R se puede ver que a cada ECU se le asigna un conjunto de programas; que los programas pueden tener varias unidades de medida pero que también las unidades de medida pueden estar asignadas en varios programas. También se aprecia que cada UR tiene uno y solo un POA y que a cada POA le corresponden varios seguimientos (Cuatro, uno por trimestre), y que los programas se encuentran relacionados con los POA’s y los Seguimientos.
Por su parte, los atributos “Presupuesto Autorizado” y “Presupuesto Ejercido” son atributos compuestos y contienen los siguientes niveles jerárquicos: Capítulo de gasto, Concepto y Partida; y están determinados por el Clasificador por Objeto del Gasto, mientras que el atributo “Estructura” contiene todas las categorías que ya se explicaron en el punto 3.2.1.
DIAGRAMA ENTIDAD-RELACIÓN
Escuelas, Centros, Unidades POA PROGRAMA POA-Pr ECU-POACve-UR Nom-UR nivel
Nom-UM Cve-UM Cve-P Cve-UR Estruct Cve-P Nom-P Clasific Ppto. Ejercido Unidad de Medida Cve-UM Metas-A Cve-P POA-SEG Segto- POA Cve-UM Pr-UM Cve-UR UR-POA Metas Ppto. ECU-SEG Pr-SEG
Fig. 20.- Diagrama entidad relación de la base de datos
El conjunto Escuelas Centros y Unidades conforman el Catálogo de Escuelas, el conjunto Estructura programática corresponde a las distintas categorías de la Estructura Programática, que es un clasificador de las subfunciones, programas sectoriales, actividades institucionales, procesos sectoriales, dígitos identificadores y programas institucionales; el conjunto de entidades POA está integrado por la programación de metas y recursos; seguimiento POA es el conjunto de metas alcanzadas y del presupuesto ejercido en los programas; mientras que los conjuntos
programas y unidades de medida constituyen los catálogos de programas y de
unidades de medida, que tienen como atributos las claves respectivas, sus nombres y conceptualizaciones.
3.2.4 – Nuevo procedimiento de asignación presupuestal
Las oportunidades y amenazas que existen en toda organización son siempre superiores a los recursos que se necesitan para explotar las oportunidades y eludir las amenazas. Por tanto, una estrategia es, en esencia, cuestión de asignación de los recursos.
William Cohen. En virtud de que en la actualidad la asignación de recursos a las diferentes escuelas y centros se realiza tomando como base la información histórica, el anteproyecto presupuestal de la UR y la capacidad de gestión de cada director, la distribución del presupuesto incorpora sesgos en la distribución que tienen continuidad de un período a otro. La participación en el presupuesto debe basarse en el esfuerzo que cada Unidad Responsable se proponga realizar como contribución al logro de las metas y los objetivos institucionales.
Por lo que los recursos se asignarán con base en las metas propuestas en cada programa y serán evaluadas periódicamente para conocer el cumplimiento de lo propuesto, aplicando los ajustes y las rectificaciones necesarias.
Es pues el concepto de metas el elemento central que se tomará de los Programas Operativos Anuales, que por norma todas las unidades administrativas, docentes y de investigación deben realizar cada año para justificar su presupuesto. De esta manera se garantiza la homogeneidad de la base para todas las UR y se evita la preferencia, siendo ahora el esfuerzo el que será incentivado.
Para este fin, es necesario que la alta dirección tenga claridad en sus políticas de apoyo a cada función sustantiva y adjetiva. La estrategia de fortalecimiento de la docencia, la investigación y la difusión de la cultura la ciencia y la tecnología, se reflejará en los recursos que se asignen a cada una de ellas. Esto significa definir el porcentaje o el valor absoluto de los recursos que se canalizarán a cada función, lo cual es parte de las políticas y estrategias vigentes. La fig. 21 es un ejemplo de distribución de recursos. 70 D O C D O C 40 % 40 % IN V EST IN V EST 20 % 20 % A D M IN IST A D M IN IST 5 % 5 % EX TE N . EX TE N . 10% 10% V IN C V IN C 10 % 10 % A PO Y O A PO Y O 15 % 15 % PR ESU PU ESTO TO TA L PR ESU PU ESTO TO TA L