Habían declarado el efecto de la anulación de la resolución final por la caducidad del procedimiento sentencias del Tribunal Supremo tales como la STS de 1 de julio de 1987 (RJ 1987\5189, FJ 1º) y la STS más recien- te de 12 de abril del año 2000 ((RJ 2000\4442, FJ 2º).
Sin embargo, frente a esta posición jurisprudencial se ha alzado otra mayoritaria que declara que la caducidad no conduce a la anulabilidad del acto; posición que cuenta además con una Sentencia dictada en un recurso de casación en interés de ley, que emite doctrinal legal al efecto, la Sentencia de 24 de abril de 1999 (RJ 1999\5194), que sigue el criterio de otras sentencias anteriores y que ha tenido continuidad en sentencias también posteriores tales como la STS de 31 de marzo de 2004 ((RJ 2004\3174, FJ 3º)54.
Esta dirección jurisprudencial predominante se basa en la considera- ción de que las actuaciones administrativas realizadas fuera de plazo sólo determinan la anulabilidad cuando así lo imponga la naturaleza del térmi- no o plazo (en la actualidad esto viene recogido en el art. 63.3 de la Ley 30/1992) y aquí su naturaleza no lo impone o en la consideración de que, en estos casos, el acto puede seguir cumpliendo su fin perfectamente aun- que transcurra el citado plazo (STS del 21 de marzo de 2003 –RJ 2003\3653–).
Tal doctrina ha sido criticada por J.A. LÓPEZ PELLICER al comentar la STS citada de 24 de abril de 1999. En tal comentario, subraya que esta
54 Como Sentencias anteriores cabe mencionar la de 9 de julio de 1993 ((RJ 1993\5628); 21 de
mayo de 1996 (RJ 1996\5420); 7 de febrero de 1997 (RJ 1997\9647); y como posteriores la de 11 de febrero de 2002 (RJ 2002\3156); la de 26 de febrero de 2002 (RJ 2002\4189, FJ 3º); la de 21 de marzo de 2003 (RJ 2003\3653, FJ 4º), además de la citada de 31 de marzo de 2004.
doctrina jurisprudencial debe ser rechazada por los siguientes aspectos: a) porque de la consideración, en el antiguo art. 43.4 de la Ley 30/1992 y en el actual art. 44.2 de la citada Ley, de la superación del plazo máximo para resolver y notificar como determinante de caducidad se deriva que, aquí, el plazo es esencial, y por lo tanto, que debe ser considerado determinan- te de anulabilidad a los efectos del art. 63.3 de la Ley; b) que, además, si no se declara la anulabilidad, no sólo se estará vulnerando el cumpli- miento de un plazo esencial, sino también el cumplimiento del deber legal de declarar la caducidad, como impone el actual art. 44.2 de la Ley 30/1992, con orden de archivo de las actuaciones; y c) porque, como no se reconoce la sanción de anulabilidad de estas infracciones, ello posibi- lita que la Administración pueda hacer caso omiso del deber legal impues- to en el art. 44.2 de la Ley 30/1992 y que imponga la sanción fuera del plazo máximo para resolver y notificar, esquivando así de hecho la apli- cación del régimen de la caducidad, lo cual no parece que es lo que haya querido el legislador, al aprobar el art. 44.2 de la Ley 30/199255.
Y nosotros nos hemos manifestamos en igual sentido56, porque consi- deramos que el hecho de que la superación del plazo máximo para resol- ver y notificar en este tipo de procedimientos haya sido contemplado especialmente por el legislador como determinante de la caducidad-peren- ción regulada en el art. 44.2 de la Ley 30/1992 es indicador de que esta- mos ante un plazo esencial; de que aquí la anulabilidad se impone por la naturaleza del término o plazo, supuesto bastante distinto del incumpli- miento del plazo que tiene la Administración para realizar meros actos de trámite. En segundo lugar, porque, efectivamente, si la Administración impone una sanción fuera del plazo máximo para resolver y notificar, está incumpliendo no sólo el plazo sino también el art. 44.2 de la Ley 30/1992, que le obliga a declarar la caducidad y ordenar el archivo de las actuacio- nes, en vez de dictar dicha sanción, y aquí se produce un incumplimiento manifiesto. Y en tercer lugar, porque, como bien indica LÓPEZPELLICER, se está invitando a la Administración a incumplir lo previsto por el legis- lador; máxime cuando la STS de 24 de abril de 1999 está apoyada en sus fundamentos en una doctrina que no tiene en cuenta para nada el art. 43.4 de la redacción inicial de la Ley 30/1992, ni el art. 44.2 de la Ley 30/1992, tras su redacción dada por la Ley 4/1999, sino en una legislación anterior a dichas leyes, por lo que consideramos que, en tanto que sentencia que
55 J.A. LÓPEZPELLICER, «La actuación extemporánea de la Administración en el procedimiento san-
cionador». REDA105, año 2002, pp. 105 y ss.
56 JOSÉANTONIOTARDÍOPATO, Voz «Caducidad del procedimiento», del Diccionario Enciclopédi-
co General de Derecho Administrativo, dirigido por S. MUÑOZ MACHADO, Editorial IUSTEL,
fija doctrina legal, está desfasada y no es aplicable a la legislación actual, e incluso puede calificarse de errónea, como hemos explicado atrás. Lo cual no supone desconocer que ha sido seguida por considerable número de sentencias posteriores que mantienen el mismo criterio.
En cualquier caso, hay que subrayar que algunas de estas sentencias posteriores, como la de 31 de marzo de 2004 (RJ 2004\3174, FJ 3º), han precisado que lo anterior no excluye la aplicación del criterio legal de que el procedimiento caducado se considera que no ha interrumpido nunca la prescripción y que el plazo de prescripción ha seguido corriendo y que puede haberse producido la prescripción antes de dictar la resolución final del procedimiento, lo que, siguiendo la jurisprudencia citada atrás sobre este mismo aspecto, nos conduce a que la sanción impuesta puede ser nula de pleno derecho, no tanto por haberse producido caducidad, sino por el efecto inmediato que tiene la caducidad sobre la producción de prescrip- ción, que hemos comentado supra.
Pues, hay que recordar que nuestro TS ha declarado en diversas sen- tencias que la producción de la prescripción determina la nulidad de pleno derecho (SSTS, entre otras, de 5 de diciembre de 1988, RJ 1988\9320; 9 de mayo de 1989, RJ 1989\3622, FJ 2º; y 2 de noviembre de 1999, RJ 1999\8800, FJ. 3º, que invoca, a su vez, en esta línea, otras sentencias en el mismo sentido).
Así pues, finalmente, la STS de 28 de junio de 2004(RJ 2004\5326, RJ 1.3) ha venido a concluir que «la reciente orientación jurídica del Tribu- nal Supremo en la materia, así como la doctrina científica que ha prevale- cido en la interpretación del artículo 43.4 de la Ley 30/92, nos obliga a cambiar a partir de esta sentencia, lo que había sido el criterio que mante- níamos en orden a la naturaleza de la caducidad y su incidencia en la reso- lución sancionadora. Y ello porque la Sala no puede desconocer una doc- trina que se ha ido imponiendo lentamente, en el sentido contrario al que veníamos interpretando el precepto citado».
Precisa, por ello, que «[…] el artículo 43.4 de la Ley 30/92, confi- gura el plazo de caducidad como término esencialque, una vez reba- sado, conlleva ineludiblemente el archivo de lo actuado en el expe- diente, con la consecuente caducidad de la acción de la Administración para perseguir los hechos a través del expediente tardío. Y ello resulta del tenor literal del precepto al señalar «...se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones...». No da opción la Ley para continuar la tramitación del expediente una vez caducado, necesaria- mente ha de procederse al archivo de las actuaciones, lo que supone
que el plazo de caducidad es esencial en la nueva Ley 30/92 –cosa que aparece más clara en la modificación introducida por la Ley 4/99–, ya que de la caducidad ha de derivar inevitablemente el archivo de lo actuado. Siendo así no es de aplicación el artículo 63.3 de la propia Ley que contempla el supuesto de términos legales no esenciales». «Pues bien, la consecuencia de la caducidad de la acción para perseguir los hechos en ese expediente que ha superado el plazo legal o reglamenta- riamente establecido, es, necesariamente, la anulabilidad de la Resolu- ción sancionadora,pues se dicta en virtud de una acción administrati- va caducada respecto del expediente; sin que ello suponga la extinción de la responsabilidad sancionadora».
Pero también hay que rememorar en este punto, como ya hemos expuesto atrás, que el art. 211.4 de la Ley 58/2003, General Tributaria, con referencia específica a las sanciones tributarias (no para el resto de los supuestos, a los que dedica el art. 104.5, que sigue la regla general), con- signa que «la caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimien- to sancionador».
En nuestra opinión, el criterio más correcto es el de la regla general citada, según el cual el procedimiento caducado no debe impedir la ini- ciación de otro procedimiento por el mismo supuesto, si no ha transcurri- do el plazo de prescripción57.
Pero con la matización de que, si el procedimiento caducó, por el trans- curso del plazo máximo para resolver y notificar lo resuelto, y la Admi- nistración mantuvo el acto resolutorio dictado en el procedimiento cadu- cado, en lugar de declarar la caducidad e iniciar un nuevo procedimiento, una impugnación de tal acto basada en la concurrencia de caducidad del procedimiento debe generar necesariamente la declaración de anulabili- dad de tal acto y, por lo tanto, la necesidad de que la Administración ini- cie en ese momento un nuevo procedimiento, si no ha transcurrido toda- vía el plazo de prescripción. Y, si tal caducidad ha determinado, paralela-
57 En la misma línea, se ha manifestado F. GARCÍAGÓMEZ DEMERCADO, quien sostiene que no son
necesarias y convenientes estas diferencias con el régimen común y, si alguna de ellas constituye una mejor solución en el balance entre la eficacia administrativa y la garantía del administrado, que se adopte con carácter general («El procedimiento sancionador en materia tributaria», en «Estudios sobre la nueva Ley General Tributaria. Homenaje a D. Pedro Luis Serrera Contreras», dirigido por A. MARTÍNEZLAFUENTE. Instituto de Estudios Fiscales. Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid
2004, p. 877). Igualmente, LUISGARCÍA DELRÍOdice que cuesta entender la introducción de un ele-
mento que quiebra la configuración general de la institución en nuestro ordenamiento y que está en contradicción incluso con el propio tratamiento de la figura que hace la misma Ley en su art. 104.5 («El procedimiento tributario. La declaración de caducidad», en la obra citada «[…] Homenaje a D. Pedro Luis Serrera Contreras […], pp. 555-556).
mente, la prescripción, por lo antes indicado, lo procedente entonces debe ser la declaración de la nulidad de pleno derecho de tal acto, conforme a la jurisprudencia citada de nuestro Tribunal Supremo.
Pues, además, lo anterior también es lo más coherente con lo que defen- demos en nuestro trabajo sobre las competencias del Estado y las Comu- nidades Autónomas en el ámbito procedimental58, según el cual, incluso puede mantenerse que las normas de «procedimiento administrativo común» generales y especiales del Estado poseen aplicación directa (según tal prelación interna) y prevalente en relación con las normas pro- cedimentales del Estado que no tengan la condición de normas de proce- dimiento administrativo común, tal y como, acertadamente, a nuestro entender, ha apuntado L. PAREJOALFONSO.
Así, las demás normas procedimentales estatales especiales que no sean de procedimiento administrativo común no deberían poder apli- carse preferentemente sobre las generales o especiales de procedimien- to común, si entran en contradicción con ellas, por constituir éstas las normas nucleares del procedimiento administrativo como institución y ser aplicables como mínimo común normativo que asegura la igualdad básica de los ciudadanos y las garantías mínimas de éstos en el proce- dimiento.
Como también mantenemos, siguiendo a L. PAREJO ALFONSO, que, cuando la Ley que regula el procedimiento administrativo común no tiene en cuenta lo anterior y excluye expresamente a normas procedimentales estatales que no son de procedimiento administrativo común de la suje- ción a las que sí lo son, incurre en inconstitucionalidad, por no cumplir su función constitucional, al vulnerar el «principio de función constitucio- nal» teorizado por R. GÓMEZ-FERRERMORANT y proclamado por nuestro Tribunal Constitucional, en sentencias tales como la 72/1984; 213/1988; 259/1988; 214/1989; 149/1991; 234/1999, FJ 5; 32/2000, FJ 5; 174/2000, FJ 4; y la 3/2003, FJ. 10.
E igualmente suscribimos, en la línea defendida por E. GARCÍA DE ENTE- RRÍAy TOMÁSRAMÓNFERNÁNDEZ, que, por formar parte del «procedimien- to administrativo común», la regulación del procedimiento sancionador tenía que haber sido acometida directamente por la Ley 30/1992, con sufi- ciente compleción, sin la deslegalización y degradación normativa efectua- da y sin la apertura de competencias a las Comunidades Autónomas, a los
58 Nos remitimos a nuestro trabajo titulado «Las competencias estatales y de las Comunidades
entes locales, e incluso a órganos administrativos estatales que el Real Decreto 1398/1993 ha realizado, que no tienen apoyo alguno ni en la Cons- titución, ni en las propias leyes reguladoras de tales Administraciones.
Todo ello nos hace concluir que, si la caducidad constituye una cuestión nuclear del procedimiento administrativo como institución y la regulación del procedimiento administrativo común especial sancionador debe abor- darse por la legislación estatal sobre procedimiento administrativo común, en el caso de que sea necesario establecer especialidades en relación con la caducidad en el procedimiento sancionador tal regulación debe venir dada por la Ley 30/1992 y sus propias reformas y no por normas procedi- mentales estatales o de las Comunidades Autónomas distintas.
Pero, además, al constituir el art. 211.4 de la Ley 58/2003, General Tri- butaria claramente una norma especial para las sanciones tributarias, que se aparta no sólo de la regla general del art. 44.2 de la Ley 30/1992 para las sanciones administrativas en general y el ejercicio de demás potesta- des de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, sino incluso también de la adopción por la misma Ley 58/2003 de dicha regla general para el resto potestades de intervención suscepti- bles de producir efectos desfavorables o de gravamen en el ámbito tribu- tario (art. 104.4, letra b, y 104.5), es absolutamente necesario que tal especialidad encuentre justificación objetiva del trato normativo diferen- te, para no vulnerar el valor y principio constitucional de igualdad, como hemos resaltado en nuestro estudio sobre el principio de especialidad nor- mativa59y exige nuestra jurisprudencia constitucional explícitamente en SSTC tales como la 4/198860y la 181/200061.
Como, a su vez, en coherencia con la vinculación al Poder Legislativo del principio de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos, pro-
59 JOSÉANTONIOTARDÍOPATO, «El principio de especialidad normativa (lex specialis) y sus apli-
caciones jurisprudenciales». RAP162, septiembre-diciembre 2003, pp. 196-197.
60 STC 4/1988, FJ. 5, párrafo 6: «[…] la inconstitucionalidad de las normas legales que establecen
un régimen especial, distinto del común, no surgirá, sin embargo, del solo apartamiento por el Legislador de ese régimen común, si existiera, sino solo de la ausencia de justificación objetiva de la especialidad […]».
61 STC 181/2000, FJ. 13, párrafo 2: «[…] hemos de comenzar por recordar, con cita de la STC 4/1988,
de 21 de enero, que «la inconstitucionalidad de las normas que establecen un régimen especial distin- to del común no surgirá, sin embargo, del solo apartamiento del legislador de ese régimen común, si existiese, sino sólo de la ausencia de justificación objetiva de la especialidad» (F. 5). En resumen, la ley es arbitraria en el supuesto de que careciera «de toda explicación racional» (STC 108/1986, de 29 de julio, F. 18), «sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias» (SSTC 65/1990, de 5 de abril, F. 6; 142/1993, de 22 de abril, F. 9; 212/1996, de 19 de diciembre, F. 16; 116/1999, de 17 de junio, F. 16)».
clamado en el art. 9.3 de la Constitución, y la exigencia de motivación como corolario de tal principio62, no basta con que exista la justificación objetiva del trato normativo diferente, sino que la misma se explique, se motive, por el Legislador en el correspondiente Preámbulo. Por ello, entendemos que la Ley 58/2003 nos debería haber explicado, en su Expo- sición de Motivos, la especialidad normativa que incluye en materia de caducidad procedimental a la que nos venimos refiriendo.
Y lo mismo puede predicarse de la reducción referida atrás que ha rea- lizado el art. 104.2 de la Ley 58/2003 respecto de las garantías de la noti- ficación establecida por la Ley 30/1992, al disponer que «A los solos efec- tos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máxi- mo de duración de los procedimientos, será suficiente acreditar que se ha realizado un intento de notificación que contenga el texto íntegro de la resolución».
62 Como ha destacado TOMÁSRAMÓNFERNÁNDEZRODRÍGUEZ, que ha estudiado pormenorizada-
mente la arbitrariedad del Poder Legislativo («De la arbitrariedad del Legislador. Una crítica de la urisprudencia constitucional». Ed. Civitas, Madrid. 1998) y de la Administración («De la arbitrarie- dad de la Administración». 2ª Edición ampliada. Editorial Civitas. Madrid 1997) el núcleo del con- cepto de arbitrariedad viene dado por la falta de «justificación objetiva y razonable» de una medi- da, la carencia de razones formales y materiales,la carencia de toda explicación racional –STC 51/1982, de 14 de julio– («De la arbitrariedad del Legislador...», p. 158); lo que supone que el legis- lador viene obligado a dar razón de sus decisiones y mandatos(Ibidem, p. 158), hacer explícitas las razones en que se apoya(p. 158), especialmente de los cambios legales, del novum que la Ley introduce (p. 159), aspecto que debe cumplimentar fundamentalmente en su Preámbulo, en su Expo- sición de Motivos (p. 158), sin que sea admisible que,en tal exigencia, sea suplantado por una explicación posterior hecha por el Tribunal Constitucional o los Tribunales de Justicia(p. 159 y 163), de modo que debe ser el propio Legislador quien exteriorice tales razones, por el principio de interdicción de la arbitrariedad del 9.3 Constitución Española, y soporte su contraste en el marco de un hipotético proceso (p. 160).
Y, en este punto, recalca lo declarado en la Sentencia del Tribunal Europeo de Justicia (de Luxem- burgo) de 26 de marzo de 1987, dictada en el asunto 45/1986, que entendió que tres Reglamentos del Consejo de la Unión Europea (que en los Estados Miembros tienen el mismo rango que la Ley) eran contrarios al art. 190 del Tratado de la Comunidad Europea, que impone un deber general de motivación,no sólo para los actos, sino también para las normas.