El término impugnar significa «combatir, contradecir, refutar»12 un determinado
acto o conducta. Jurídicamente -más específicamente, dentro del ámbito procesal- dicho término supone cuestionar o contradecir un determinado acto jurídico procesal expedido por un órgano jurisdiccional denunciando que el acto cuestionado ha incurrido en un error. De esta manera, el error se convierte en el fundamento de la impugnación procesal, pues lo que se desea con el instituto de la impugnación es precisamente concederle a las partes la posibilidad de impugnar un acto denunciando un error con la finalidad de que éste sea corregido.
Ahora bien, dicha posibilidad de impugnar dentro de un proceso supone que el ordenamiento jurídico concede a los particulares un derecho a la impugnación. Dicho derecho a la impugnación es, conforme a la doctrina, «un poder, reconocido por el ordenamiento a todo sujeto, de solicitar el re-examen de la materia controvertida a otro juez, de forma tal que dicho derecho viene a configurarse en no otra cosa que una articulación del mismo derecho de acción».
Con ello, la actividad impugnatoria dentro de un proceso se inicia con la identificación de un error en una resolución judicial, la posterior denuncia de este error por las partes a través de un medio impugna torio, la posterior revisión de dicho acto por un Juez para ver si efectivamente se ha incurrido en un error y la posterior decisión acerca de dicho error.
1.1. El error
La previsión del instituto de la impugnación procesal parte de la consideración de que el juzgar es un acto humano y, como tal, es susceptible de incurrir en error. Siendo ello así, se debe conceder a las partes la posibilidad de que se revise el error en el que, se denuncia, ha incurrido un acto procesal.
Ahora bien, el error que puede ser denunciado por las partes en un acto procesal puede tener dos configuraciones: el error in indicando o simplemente error y el error in procedendo o vicio.
El error in indicando es un error del juez «que le lleva a una subsunción errónea de los hechos a una norma jurídica que no les es aplicable. Tales defectos pueden afectar tanto a normas materiales como procesales de aplicación en el fallo del fondo del asunto».
El error in procedendo o vicio o también conocido como error de actividad, es un error que se produce a lo largo del procedimiento, es decir, un error que se produce debido a la afectación de una norma procesal esencial; así como un error que se produce en el procedimiento interno y mental del juez para llegar a una resolución.
La diferente configuración de los errores antes descritos resulta esencial, pues de ella dependerán las diferentes pretensiones que pueden ser planteadas por las partes del proceso a través de un medio impugnatorio, así como las diferentes formas de pronunciarse del órgano jurisdiccional. De esta forma, si lo que se denuncia es un error in indicando, las partes deberán plantear una pretensión impugnatoria revocatoria; mientras que si lo que se denuncia es un error in procedendo las partes deberán plantear una pretensión impugnatoria rescisoria. La diferencia entre dichas pretensiones está en que con la pretensión impugnatoria revocatoria lo que se busca es que el órgano jurisdiccional de segundo grado revise el acto impugnado y, si considera que hay un error, lo sustituya con otro acto; mientras que con la pretensión impugnatoria rescisoria lo que se busca es que el órgano jurisdiccional de segundo grado elimine el acto impugnado sin sustituirlo, pues corresponderá el órgano jurisdiccional que expidió originalmente el acto anulado el que deba expedir otro.
1.2 Los medios impugnatorios
En la doctrina procesal, los medios impúgnatenos «son actos procesales de la parte que se estima agraviada por un acto de resolución del Juez o tribunal, por lo que acude al mismo o a otro superior, pidiendo que revoque o anule el o los actos gravosos, siguiendo el procedimiento previsto en las leyes».
Los medios impugnatorios dentro del proceso contencioso-administrativo son, en términos generales, los mismos del proceso civil y sobre ellos nos detendremos más adelante en el presente capítulo.
1.3 La decisión jurisdiccional
Una de las bases sobre las que se sustenta la materia impugnatoria es que el órgano jurisdiccional que revisa un acto procesal impugnado tenga facultades de corregirlo o confirmarlo. De esta manera, la decisión del órgano jurisdiccional de segundo erado puede tener tres tipos de decisiones: la eliminación del acto impugnado que se produce con la declaración de nulidad del mismo debido a la constatación de que ha sido dictado incurriendo en un error in procedendo; la sustitución del acto impugnado que se produce con la revocación del mismo debido a la constatación de que ha sido dictado incurriendo en un error in indicando; y, la confirmación de los efectos de la resolución impugnada.
2. Los medios impugnatorios en la Ley que regula el proceso
contencioso-administrativo
2.1. El recurso de reposición
Es un medio impugnatorio impropio por medio del cual se denuncian los errores en los que ha incurrido el Juez al expedir un decreto, a fin de que, de encontrarlo, errado, lo revoque. Se dice que es un medio impugnatorio impropio pues es planteado ante el mismo Juez que cometió el error para que sea él mismo quien revise y corrija la resolución impugnada.
2.2. El recurso de apelación
Es un medio impugnatorio ordinario y propio por medio del cual se denuncian los errores en los que ha incurrido el Juez al expedir un auto o una sentencia. Se dice que es un medio impugnatorio propio pues es planteado ante el mismo Juez que cometió el error (sean in procedencia, sea
in indicando) para que éste, luego de examinar sus requisitos de
admisibilidad y procedencia, lo eleve al órgano superior, con la finalidad de que sea este último quien revise el error denunciado y, en su caso, confirme, anule o revoque, la resolución impugnada.
El recurso de apelación es el medio impugnatorio a través del cual las partes ejercen el derecho constitucional al doble grado de jurisdicción.
2.3. El recurso de casación
«La casación es un medio impugnatorio, específicamente, un recurso de naturaleza extraordinaria y con efectos rescisorios o revocatorios concedido al litigante a fin de que pueda solicitar un nuevo examen de una resolución respecto de situaciones jurídicas específicas, el que deberá ser realizado por el órgano máximo de un sistema judicial, a quien se le impone el deber de cumplir con los siguientes fines: cuidar la aplicación de la norma objetiva, uniformar la jurisprudencia y obtener la justicia del caso concreto».
Siendo ello así, el recurso de casación procede en el proceso contencioso- administrativo, al igual que en el proceso civil, contra las siguientes resoluciones:
1. Contra las sentencias que hayan sido expedidas en revisión por las Cortes Superiores.
2. Contra los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al proceso.
De esta manera, de lo dispuesto expresamente por el artículo 35.3 del TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo queda absolutamente claro que sólo pueden ser objeto de revisión por la Corte Suprema por medio del recurso de casación las resoluciones expedidas por las Cortes Superiores.
Ahora bien, el TUO de la Ley ha mantenido un requisito de admisibilidad adicional, aclarando el texto de la versión original de la Ley. Así, solo cabe recurso de casación, si, además de los demás requisitos antes señalados, se cumplen con los siguientes:
Si el acto no es cuantificable en dinero, siempre cabe recurso de
casación. El TUO de la Ley ha corregido una deficiencia que tenía la versión original de la Ley, la que no señalaba expresamente si cabía o no un recurso de casación ante una actuación administrativa no cuantificable. En las ediciones anteriores de este libro yo había señalado que se debía
aplicar en ese caso el principio de favorecimiento del proceso y, por ende, admitir en esos casos el recurso de casación; sin embargo el TUO ha regulado actualmente de modo expreso ese tema, señalando que el recurso de casación sí procede ante actuaciones administrativas no cuantificables. No importa en este caso la autoridad que de la cual emane la actuación administrativa impugnable.
Si el acto es cuantificable en dinero, el recurso de casación procede en
todos los casos, salvo que provenga de una autoridad de competencia distrital.
Si el acto es cuantificable en dinero y proviene de una autoridad de
competencia distrital, entonces solo cabe recurso de casación, si el monto de la actuación administrativa es superior a 140 Unidades de Referencia Procesal.
Como se puede apreciar de la regulación del recurso de casación que realiza la Ley, en ella no se establecen expresamente las causales por las que procede el recurso de casación, lo que no debe llevar a pensar que el recurso de casación puede plantearse ante cualquier tipo de error, pues la especial naturaleza del recurso de casación determina que éste pueda ser planteado sólo ante la presencia de determinadas causales, y ellas serán las previstas en el Código Procesal Civil, es decir, la infracción normativa y la contravención a un precedente, sin embargo, el TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo ha mejorado una de las causales de pro- cedencia del recurso de casación. En efecto, lo que existía antes de la vigencia de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, era la regulación que, en materia de recurso de casación establecía el Código Procesal Civil, en cuyo texto se exigía que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República se reúna a fin de establecer una doctrina jurisprudencial que sea de cumplimiento obligatorio para todos los tribunales y jueces de la República. Esta excesiva exigencia, llevó a que en la versión original de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo se estableciera que cualquier decisión de la suprema era precedente, capaz de permitir la interposición de un recurso de casación. Entre estos dos extremos se ubica la redacción actual del artículo 37 del TUO de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, cuando establece que la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República podrá disponer en sus resoluciones los principios jurisprudenciales en materia contenciosa administrativa, que serán precedentes de observancia obligatoria.
2.4. El recurso de queja
El recurso de queja es un medio impugnatorio que las partes pueden plantear ante la denegatoria del recurso de apelación o de casación. La importancia de regular el recurso de queja dentro de un sistema procesal puede ser explicado de la siguiente manera: la interposición de un recurso de apelación o de casación tiene por finalidad que las partes ejerciten su derecho al recurso con la finalidad de que un órgano jurisdiccional superior revise la resolución impugnada. Ahora bien, tanto el recurso de apelación como el de casación son medios impugnatorios que deben cumplir algunos requisitos de admisibilidad y de procedencia expresamente establecidos en la Ley, requisitos de admisibilidad y de procedencia que son revisados por el
propio órgano que expidió la resolución impugnada198. Es decir, es el propio
órgano cuya decisión será revisada al que le corresponda establecer si el medio impugnatorio debe ser concedido, pues es a él al que le corresponde la revisión de los requisitos de admisibilidad y de procedencia. Siendo ello así, puede ocurrir que el órgano jurisdiccional cuyo acto será revisado deniegue un medio impugnatorio arbitrariamente alegado que no se pre- sentan los requisitos de admisibilidad o de procedencia del mismo, ante ello existe el recurso de queja, como una garantía para el ejercicio del derecho al recurso.
Por ello, un sistema procesal que eficazmente garantice el derecho al recurso es un sistema procesal que consagre el recurso de queja.
IMPUGNAR
UN
ACTO
ADMINISTRATIVO
O
DECISIÓN
JURISDICCIONAL ES UN DERECHO, DENTRO DE LOS
PARÁMETROS LEGALES
Nº 9:
a) ¿Cuáles son los alcances del instituto de la impugnación procesal? ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ __________________________________
b) Mencione ¿Cuáles son los medios impugnatorios?
______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ __________________________________
c) ¿Qué es el recurso de casación?
______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ __________________________________
d) ¿Qué es el recurso de queja?
______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ______________________________________________________________ ___________________________________________________ AAAuuutttoooeeevvvaaallluuuaaaccciiióóónnnfffooorrrmmmaaatttiiivvvaaa
Unidad Temática X
LA SENTENCIA
La sentencia es el acto jurídico procesal a través del cual el Juez cumple con el deber de jurisdicción que le impone el ejercicio del derecho de acción del demandante de resolver respecto de la pretensión que le ha sido planteada en la demanda.
La sentencia debe encontrarse debidamente fundada en Derecho y debe pronunciarse respecto de todos los puntos controvertidos. Conforme a lo dispuesto en el artículo 41 del TUO de la Ley, dependiendo de la pretensión planteada en la demanda, la sentencia que ampare la pretensión deberá pronunciarse sobre lo siguiente:
Cuando en el proceso contencioso-administrativo se haya planteado la pretensión
de nulidad total o parcial del acto administrativo, la sentencia deberá pronunciarse sobre la nulidad total o parcial del acto administrativo impugnado. En estos casos, la sentencia es declarativa, pues así lo dispone el artículo 12.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo General. Por lo demás, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, el Juez deberá establecer los alcances de la nulidad declarada.
El TUO de la Ley, lamentablemente, ha insistido en establecer en este punto un dispositivo que se adecúa más a los principios del proceso civil que a aquellos del proceso contencioso-administrativo. En efecto, dicha norma dispone que, cuando se plantee como pretensión la nulidad total o parcial de un acto administrativo, la sentencia debe pronunciarse en los mismos términos en los que ha sido planteada la pretensión, en el más absoluto respeto del principio de congruencia/ sin tener en consideración que dicho principio tiene razón de ser en el proceso civil, pero no en el proceso contencioso-administrativo.
En este caso, y con la finalidad de permitir un control mucho más efectivo del órgano jurisdiccional sobre la actuación de la Administración, el Proyecto de Ley elaborado por la Comisión contenía una disposición conforme a la cual el Juez podía declarar la nulidad total del acto administrativo impugnado en el caso en el que se haya planteado como pretensión la nulidad parcial del mismo; y asimismo,
el Juez podía declarar la nulidad parcial del acto administrativo en los casos en los que se haya planteado la pretensión de nulidad total del mismo. Lo expuesto no era sino una excepción al principio de congruencia. En efecto, el principio de congruencia es uno de los principios fundamentales del proceso civil y tiene su fundamento precisamente en el carácter Dispositivo de la materia controvertida en dicho proceso. Dicho principio que forma parte del proceso civil, no puede ser atendido al proceso contencioso-administrativo en el mismo sentido que es aplicado en el proceso civil, por la diferente naturaleza de las pretensiones y los conflictos respecto de los cuales se discuten en ambos procesos.
En ese sentido, debe tenerse presente el hecho que el principio de congruencia «exige al juez que no omita, altere o exceda las peticiones contenidas en el proceso que resuelve. Se denomina incongruencia citra petita a la omisión en el pronunciamiento de alguna de las pretensiones. La incongruencia extra petita ocurre cuando la decisión contiene una pretensión no demandada o está referida a una persona ajena al proceso. La incongruencia ultra petita es aquella originada
en el hecho que la decisión concede o adjudica más de lo que fue pedido»13.
Sin embargo, nada obstaría para que, en virtud de la naturaleza propia que tiene el proceso contencioso-administrativo el Juez pueda declarar la nulidad total del acto administrativo, cuando se haya solicitado la nulidad parcial de éste. Empero, claro está, el uso de esta facultad del Juez debe tener como límite el ejercicio del derecho de defensa de aquél que se pudiera ver afectado con dicha declaración de nulidad total, es por ello que:
a. El Juez debe abstenerse de hacer uso de dicha facultad cuando la nulidad total afecte a una persona que no es parte del proceso.
b. El Juez debe concederle un plazo al demandado antes de expedir su decisión sobre la nulidad total.
A pesar de lo expuesto, repetimos, el TUO de la Ley ha preferido consagrar el principio de congruencia en el proceso contencioso-administrativo respecto de las pretensiones de nulidad del acto administrativo, lo que en nuestra opinión es uno de sus errores.
Lo anteriormente expuesto, sin embargo, no impide que el Juez pueda declarar la nulidad del acto administrativo por causales diversas a aquellas que hayan sido invocadas por las partes al momento de fundamentar su demanda, pues ello no es sino aplicación del principio del iura novit curia.
Cuando se haya planteado como pretensión, el reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica, el Juez podrá ordenar el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situa- ción jurídica lesionada o amenazada, aun cuando éstas no hayan sido pretendidas en la demanda.
Esta es una consecuencia del contencioso-administrativo de plena jurisdicción, y con la finalidad de brindar una efectiva tutela a la situación jurídica objeto del proceso, el Juez podrá ordenar las medidas necesarias para su efectiva tutela, aun cuando no hayan sido demandadas, convirtiéndose esta decisión en una excepción al principio de congruencia, algo que es plausible de la Ley, pues al menos en esta sede sí reconoce una excepción al principio de congruencia.
La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y
la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia. Esta disposición resulta sin duda alentadora, pues se le da al Juez una amplia facultad de ejecución de la sentencia, impidiendo con ello que la Administración realice maniobras que pretendan eludir el cumplimiento de las sentencia. La norma dispone además que el Juez deben poner en conocimiento del Ministerio Público dicha situación, a efectos de que se inicien los procesos penales correspondientes.
Finalmente, se establece que el Juez establecerá en la sentencia la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento, es obvio, que esto será posible, solo en la medida en que el resarcimiento de los daños y perjuicios haya sido solicitado.
El plazo en el que la Administración debe cumplir con realizar una determinada
actuación a la que está obligada, en los casos en los que el proceso se inicie ante una omisión de la Administración. En este caso, el Juez podrá disponer también que se ponga en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento a efectos de que se inicien los procesos penales correspondientes.
Asimismo, en este caso, el Juez también podrá determinar la indemnización de