Objetivo 1 y sus estrategias
8. Anexo 1. Clasificación de las tácticas de la Política Industrial según tipo de instrumento
En esta sección se presenta una valoración del avance que tendría esta Política Industrial, según los proyectos que ha iniciado el Gobierno de Guatemala a través del Ministerio de Economía (MINECO) principalmente16. Con este análisis se intenta responder a las siguientes preguntas:
1. De los instrumentos que plantea la teoría económica para lograr el desarrollo industrial en un país, ¿Cuáles ya ha iniciado el Gobierno de Guatemala?, ¿Cuál es el nivel de avance de cada uno de ellos? y ¿En qué instrumentos de política aún no hay avance?;
2. ¿Qué tipo de instrumentos de política ha prevalecido en las decisiones de desarrollo económico que ha tomado este gobierno?;
3. Según la Política Industrial propuesta para Guatemala ¿Cuáles son las acciones que ya han sido iniciadas por el MINECO? y ¿Cuál es el nivel de avance de ellas? Y ¿Cuáles están pendientes de iniciar?
Se espera que con las comparaciones que se presentan en esta sección, los funcionarios a cargo de la decisión de implementación de un apolítica industrial, tengan más información que le permita comprender qué esfuerzos ya ha realizado el Gobierno y vale la pena seguir avanzando; qué capacidades necesitaría para implementar una política industrial como la que se propone en este documento; y elaborar una hoja de ruta y cronograma más preciso para una adecuada implementación.
Para elaborar el análisis, primero se levantó un inventario de los proyectos (en adelante iniciativas) que trabajado el MINECO, seleccionando aquellos que tienen una relación directa con los instrumentos y acciones de política industrial propuestos en este documento. A continuación se clasificaron las iniciativas con unos criterios básicos que permiten una mejor comprensión y alcance de cada una de ellas, por ejemplo: una descripción breve de cada proyecto, el objetivo, los beneficiarios, la unidad ejecutora, la fuente de financiamiento y si se enfocan en sectores o territorios priorizados. Posteriormente se relacionó cada iniciativa con alguno de los instrumentos de política industrial presentados en este documento (Ver Anexo 2).
Para cada iniciativa de MINECO se le asignó un color que identifica el grado de avance, ya sea físico o financiero. El grado de avance de cada iniciativa que tiene activa actualmente el MINECO es diferente en cada caso y muy diverso. Cada proyecto tiene su propia esencia, dinámica, orientación y enfoque, lo que hace difícil estandarizar un criterio de avance aplicable a cada uno de ellos. Por ejemplo, no es lo mismo tratar de asignarle un grado de avance a una asistencia técnica que presta una oficina del Ministerio a una empresa en particular, que está en la fase de contratación, que normalmente se refiere a la contratación de un consultor técnico externo que apoye a la empresa en su necesidad concreta; que asignarle el mismo grado de avance a la contratación de una empresa para la construcción de un gran proyecto de infraestructura bajo la modalidad de Alianza Público Privada, APP. Si bien ambas son contrataciones, la regulación que
16
En el análisis no se incluyen los proyectos que estén ejecutando otras instituciones de Gobierno, pues el MINECO es actualmente el ente rector. La evaluación de hace a partir de los proyectos de la Administración del Presidente Pérez Molina.
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rige cada proceso es completamente distinta e imposible de homologar17. Por ello se utilizó un criterio distinto al de la normativa que rige el avance de cada proceso. Se utilizó un criterio basado en la metodología para caracterizar las etapas de los emprendimientos utilizado en el estudio Global Entrepreneurship Monitor, GEM18. A continuación se presenta en la Tabla A1.1 la clasificación de los criterios que determinan la etapa en la que se encuentra cada iniciativa valorada del MINECO, el color asignado a cada etapa y que permite asignarle un grado de avance a cada una.
Tabla A1.1. Criterios que determinan la etapa de cada iniciativa de MINECO
Fuente: elaboración propia.
A partir de los criterios de avance, no sólo se puede determinar la etapa en la que se encuentran las iniciativas de MINECO, sino también identificar los instrumentos de política en los que hay acciones iniciadas y la etapa en la que se encuentran, identificando qué instrumentos tienen acciones que están en etapas más avanzadas. De la misma forma se puede hacer respecto de la propuesta de Política Industrial. Se puede identificar qué objetivos y estrategias de la propuesta de Política Industrial tienen acciones iniciadas y la etapa de avance de cada una de ellas (Ver Anexo 3).
17
La contratación del consultor se rige por la Ley de Compras y Contrataciones y por la normativa de adquisiciones del banco financiador y la APP se rige por una ley particular de APP, que sustituye a la Ley de Compras y Contrataciones.
18
Para conocer en detalle esta metodología y el tipo de emprendimiento, ver “Global Entrepreneurship Monitor. Guatemala, Reporte Nacional 2011-2012. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Francisco Marroquín, 2012.”
Potencial
Se ha planteado la idea. Se ha definido y perfilado la idea. Se ha pensado en los principales elementos del proyecto. Se ha presentado la idea a actores clave y ha sido bien recibida. Se ha formalizado, por medio de correos, cartas oficiales o convocatorias oficiales a reuniones, la intención de trabajar en desarrollar la idea o el proyecto y de trabajar coordinadamente conactores clave involucrados.
Naciente
El proyecto ha sido aprobado oficialmente para ser iniciado con cualquiera de los procesos necesarios para su ejecución: se ha iniciado administrativamente algún proceso de compra, adquisición o contratacion; se le ha asignado presupuesto institucional o se han realizado modificaciones prespuestarias para financiarlo; se ha incluido el prpyecto o el desglose de gastos en la planificación y en el POA institucional; forma parte de la agenda de trabajo periódica de los funcionarios cargo; cuenta con el apoyo y político; se le da seguimiento político al avance del proyecto.
Establecida
En esta fase se incluyen proyectos que tienen un alto grado de avance, ya sea físico o financiero, y que debido a ello deben ser terminados, sin importar el tiempo que demoren. Se puede pensar que los proyectos van en cualquiera de las siguientes fases: aprobación por parte del Congreso; adjudicación de contratos de alta cuantía; ejecución de contratos; se han realizado pagos con recursos institucionales para su ejecución; han habido aportes financieros de contrapartida privada o de otras fuentes de financiamiento; ha habido supervisión de avance físico; tiene asignaciones multianuales en el POA institucional; etc.
Pendiente
Acciones que estuvieron en la etapa de proyectos ptoenciales o nacientes, pero quedaron detenidas por cualquiera de las siguientes razones: conflicto de interéses, falta de prespuesto, apoyo político parcial, etc.
Terminadas
Aquellas acciones que fueron llevadas a término, hasta donde lo permiten las competencias funcionales del Ministerio de Economía o la institución a cargo de ellas; fueron aprobadas legalmente o no, en el caso de reformas legales; que fueron aceptadas oficialmente o no, en el caso de reformas, decisiones o propuestas de tipo adminsitrativo, organizacional, o funcional, del Organismo Ejecutivo.
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Avances en la implementación de instrumentos de política
industrial
Del total de proyectos que ha iniciado el MINECO durante la administración del Presidente Pérez Molina, se identificaron 57 proyectos que se pueden vincular con instrumentos transversales de política industrial y 31 proyectos que se pueden vincular con instrumentos sectoriales de política industrial. Esta primera clasificación ayuda a determinar que la estrategia de desarrollo económico del MINECO ha estado enfocada principalmente en el desarrollo de instrumentos transversales de política.
Avance en Instrumentos Transversales
De los instrumentos transversales de política que el MINECO ha iniciado, se identifica que ha priorizados algunos más que otros. El primero de ellos es la “Tramitología”, con la implementación de 19 proyectos vinculados a la agilización de trámites para la apertura y cierre de empresas, la agilización del comercio internacional, agilización de pago de impuestos y agilización de procesos relacionados con la inversión pública y privada. Hay avances importantes en el “Desarrollo del sector financiero”, en el cual se identificaron 8 proyectos iniciados, que se enfocan principalmente en generar el marco regulatorio más propicio para mejorar el acceso al crédito. Igualmente, se identifican 8 proyectos para desarrollo de “Infraestructura de Transporte”, principalmente proyectos de APP.
No menos importante son las iniciativas de apoyo directo a empresas, en los que MINECO tiene varios programas ya consolidados y establecidos. Estos programas cubren una gran variedad de necesidades empresariales que van desde mejoras a la productividad, internacionalización, diversificación, innovación, emprendimiento, incremento en ventas, etc. Los programas de MINECO de apoyo empresarial son intervenciones directas a empresas, elegidas de sectores priorizados, por lo que se consideran estrategias sectoriales de política industrial. Sin embargo, dado que en la práctica cada programa atiende a sectores económicos diferentes, cuando se integran todos se observa que se atiende a casi todos los sectores económicos importantes del país. Por ello, a un nivel más amplio, se puede decir que estos programas tienen un impacto transversal, de mejora en la “Productividad de las empresas”.
El MINECO ha realizado acciones encaminadas a mejorar la eficiencia energética del país; la flexibilidad del mercado laboral; el estímulo a la innovación del sector productivo; y la formación de capital humano para la producción. Estas iniciativas presentan avances en cada uno de los instrumentos transversales de política. En las tablas 1 a la 10 a continuación, se observa la relación de iniciativa de MINECO, los instrumentos de política y las acciones propuestas en la política.
Es importante señalar que existen en el tema de Investigación de Mercados no se ha iniciado ninguna iniciativa concreta por parte del gobierno; y, en el instrumento de urbanización estratégica no se incluyen proyectos debido a que MINECO no es el ente rector; en aquellos en los que sí tienen participación, como las APP, se incluyen principalmente en infraestructura de transporte
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Tabla A1.2. Urbanización Estratégica del País
Fuente: elaboración propia
Instrumento: 1. Urbanización estratégica del país.
Descripción: El desarrollo industrial del país depende de inversiones estratégicas en la
urbanización del país. La ciudad de Guatemala ofrece muchas ventajas, pero como se ha reconocido desde hace décadas, es necesaria la descentralización produc va para ofrecer mayores oportunidades para la población. El impulso de la urbanización debe involucrar apoyo financiero del gobierno central, diversas en dades descentralizadas y autónomas, los
gobiernos locales y el sector privado en dis ntos elementos, tales como: infraestructura de transporte (ver adelante), infraestructura en drenajes y electricidad, vivienda, transporte público, áreas de recreo, mercados, proyectos de eficiencia energé ca, entre otros.
Inicia va MINECO a* Acciones de Polí ca Industrial
1 Iden ficar los municipios y de las áreas a impulsar.
Las direc vas para los próximos Presupuestos de Ingresos y Egresos de la Nación obligan a priorizar el desarrollo urbano de dichas áreas del país.
2 Expandir (scale up) de los proyectos que resulten prometedores. Empezar con las AUIP.
3
Realizar las inversiones (públicas y público-privadas) para que la población en las áreas priorizadas y sus áreas de influencia cuenten con acceso a: agua potable, drenajes, alumbrado público,
electricidad, parques y transporte público 4
Realizar las inversiones (públicas y público-privadas) para que la población en las áreas priorizadas y sus áreas de influencia cuenten con acceso a servicios médicos y educa vos de calidad
5
Realizar las inversiones (públicas y público-privadas) para que la población en las áreas priorizadas y sus áreas deinflu
e
nciacuenten con viviendas de calidad para así atraer no sólo a trabajadores guatemaltecos sino también a trabajadores extranjeros
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Tabla A1.3. Infraestructura de Transporte
Fuente: elaboración propia
Tabla A1.4. Formación para la Producción
Fuente: elaboración propia
Instrumento: 2. Infraestructura de Transporte.
Descripción: La baja calidad y el acceso restringido a infraestructura han sido iden ficados como
restricciones al crecimiento económico: las deficiencias en la infraestructura elevan los costos para todos los sectores produc vos y, en muchos casos, impide el surgimiento de nuevos sectores. Las polí cas de mejora de infraestructura deben enfocarse, primero, en la creación de marcos legales, ins tuciones y esquemas de alianzas público-privadas que permitan la estructuración de los proyectos y la atracción de grandes inversiones (par cularmente privadas).
Inicia va MINECO a* Acciones de la Polí ca Industrial 1Puerto Seco IntermodalTecún Uman II
Diagnos car la situación actual de logís ca domés ca y comparación con los principales compe dores de Guatemala de los Sectores Económicos Estratégicos (SEE) 2 Interconexión Vial y Transporte Ferroviario de Pasajeros de la Ciudad de Guatemala
Se evalúan y se implementan los mejores proyectos que permitan reducir los costos logís cos en el país de manera drás ca. Para ello se consideraría que dichos proyectos sean de par cipación mixta. Proyectos tales como recuperar y expandir el sistema ferroviario, expansiones del sistema portuario, co-inversiones para vincular empresas guatemaltecas con puertos y aeropuertos en países cercanos.
3 Ferrocarril de Carga Diagnos car la situación actual de logís ca domés ca y comparación con losprincipales compe dores de Guatemala de los SEE 4Servicios de TransporteAéreo Domés co Realizar alianzas locales e internacionales que permitan abaratar los costos delflete marí mo y el flete aéreo. 5
Terminal de graneles de Puerto Santo Tomás de Cas lla
Impulsar las inversiones en infraestructura, así como la modificación de procesos, para reducir los costos de logís ca hacia dichos des nos
6 Libramientos Viales 7Estructuradora de Proyectosde Guatemala
Instrumento: 3. Formación para la Producción.
Descripción: Es necesario entender que una población educada no se limita a la cobertura del
sistema educa vo, ni a los años de estudios, sino a la relevancia de las habilidades enseñadas para sa sfacer de manera adecuada las demandas del mercado laboral. Por ello, es
fundamental la par cipación ac va y coordinada del sector produc vo, no solo en la definición de los contenidos curriculares del sistema escolar, sino en la misma formación de los
trabajadores en elementos específicos del mercado laboral.
Inicia va MINECO a* Acciones de la Polí ca Industrial
1Impulso a la Reforma Educa va
Implementar programas de capacitación en el cual con an las empresas involucradas para proveer trabajadores preparados
2Plan Nacional de Inglés Implementar programas de aprendices que faciliten la entrada de trabajadores a empleos formales.
3Beca Mi Primer Empleo Implementar programas de educación dual en colaboración con las empresas y las escuelas de los alrededores
4
Colaborar con el sector privado para la inversión en instalaciones adecuadas, que se actualizan con regularidad, para incrementar constantemente el nivel de produc vidad de los trabajadores
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Tabla A1.5. Estímulo a la Innovación
Fuente: elaboración propia
Instrumento: 4. Es mulo a la Innovación.
Descripción: si bien se deben hacer esfuerzos para aumentar la inversión en I+D en el país, estos
esfuerzos deben ser parte de una polí ca de innovación integral, con una visión de largo plazo, que involucre a sector privado y sector público y que considere temas relevantes para la innovación empresarial en todas sus etapas, tales como: estándares de calidad, inves gación de mercados, encadenamientos con mercados y sectores de alta tecnología, entre otros.
Inicia va MINECO a* Acción de Polí ca Industrial
1 Pograma de Matching
Grant de innovación Aprobar nueva legislación para impulsar este componente.
2 Sistema Nacional de Innovación
Realizar las inversiones para que en cuatro años al menos se creen dos Laboratorios Público-Privados con dos sectores económicos existentes
3
Establecer alianzas con al menos dos universidades del país para capacitar estudiantes, para aprovechar los laboratorios y hacer inves gaciones
4
Apoyar la capacitación en el trabajo para el uso adecuado de la maquinaria, así como la generación de procesos que permitan generar constantes innovaciones en el equipo y las tecnologías u lizadas que promueven los laboratorios creados
5 Aprobar nueva legislación para impulsar este componente.
6
Establece un programa de becas para entrenar personal en las mejores universidades a nivel mundial en las materias del laboratorio
7
Realizar las inversiones para que en cuatro años al menos se crean dos Laboratorios enfocados en dos Sectores Económicos Estratégicos
8
Establecer alianzas con universidades la noamericanas que tengan agendas de inves gación similares a la polí ca para transferir tecnología, capacitar estudiantes y gerentes, aprovechar laboratorios y empujar en otros países los avances en términos de productos y servicios innovadores que se creen en Guatemala.
9
Establecer alianzas con al menos dos universidades del país para capacitar estudiantes, para aprovechar los laboratorios y hacer inves gaciones
10
Aprobar una nueva legislación que actualice los incen vos fiscales que se ofrecen para la atracción de inversión, par cularmente en la generación de subvenciones para incen var al sector privado en materia de colaboración para R&D+I, encadenamientos produc vos, entre otros elementos
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Tabla A1.6. Desarrollo del Sector Financiero
Fuente: elaboración propia
Instrumento: 5. Desarrollo del Sector Financiero.
Descripción: Entre las intervenciones públicas que pueden tener un impacto en la profundidad financiera,
son acciones que permitan el acceso fondeo más barato, en par cular para las ins tuciones de microfinanzas (microfinancieras y coopera vas de ahorro y crédito).
Inicia va MINECO a* Acciones de Polí ca Industrial 1Mesa de calificación de riesgo país
Aprobar y facilitar la implementación de legislación que permita nuevas figuras de financiamiento en temas como arrendamiento financiero, factoraje y garan as
mobiliarias. 2Inicia va de Ley de Insolvencias
3Inicia va de Ley de Leasing y Factoring
4Banco de Segundo Piso
5Buró de Crédito
6Registro de En dades Microfinancieras
7Sistema de Registro de Garan as Mobiliarias
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Tabla A1.7. Productividad de las Empresas
Fuente: elaboración propia
Instrumento: 6. Produc vidad de las Empresas
Descripción: es igual de importante contar con instrumentos que se enfoquen en generación de empleos:
las empresas. Y, si bien es cierto que hay que incen var la deslocalización de grandes empresas
internacionales hacia el país, también se deben llevar a cabo estrategias específicas para el aumento de la produc vidad de las empresas locales, especialmente las pequeñas y medianas empresas.
Inicia va MINECO a* Acciones de Polí ca Industrial
1
Servicios de desarrollo empresarial (incluye todos los apoyos que contempla los programas de Inversiones Estratégicas y Transformación Produc va, GT-8000, PDER; los apoyos en internacionalización de empresas; incluye SDE para grupos produc vos)
Diagnos car los conglomerados empresariales que existen localmente e iden ficación de las principales restricciones para incrementar la calidad y sus ventas.
2Polí ca Nacional de Riego
Incrementar la calidad y las ventas de estos
conglomerados. Introducir programas de capacitación y apoyo en la compra de maquinaria y equipo
3Centros PROMIPYME
Apoyar la compra de la maquinaria y de la capacitación requerida para que las empresas puedan implementar las recomendaciones provenientes de los laboratorios creados. 4
Realizar estudios de produc vidad para mejorar los procesos produc vos para lograr la relación valor-precio adecuada
5
Diagnos car regularmente las necesidades de insumos de las empresas de los SEE así como las capacidades de las empresas domés cas
6
Planificar regularmente para generar el encadenamiento a par r del mejor emparejamiento (match) de necesidades y capacidades, tomando en cuenta mejoras en los estándares de calidad, apoyo a acceso a financiamiento, transferencia tecnológica, etc.
7
Colaborar con el sector privado para la inversión en instalaciones adecuadas, que se actualizan con regularidad, para incrementar constantemente el nivel de produc vidad de los trabajadores
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Tabla A1.8. Energía
Fuente: elaboración propia Instrumento: 7. Energía.
Descripción: Se deben implementar acciones que permitan: (i) diversificar la matriz energé ca para
aprovechar el potencial de recursos renovables y disminuir la dependencia de recursos fósiles; (ii) asegurar