La asimetría informativa como fallo del mercado a Concepto de asimetría informativa

Una de las principales razones que justifican la regulación de mercados es la presencia de asimetría de información entre consumidores y proveedores, o entre proveedores y reguladores, en relación con el bien transado o respecto del mercado de que se trate, respectivamente. Este fenómeno ha sido objeto de estudio por la doctrina económica, tal como podremos observar seguidamente.

La asimetría informativa constituye un fallo del mercado en el cual se quebranta la optimalidad Paretiana que caracteriza a los mercados competitivos en ausencia de otras distorsiones. La razón de esta ineficiencia se encuentra en el hecho de que los individuos, ante una relación contractual existente o potencial con las empresas que suministran bienes o prestan servicios, pueden adolecer de una información suficiente o adecuada sobre esas empresas o sobre sus productos y servicios, lo cual crea una asimetría negociadora y dificulta la correcta formación de la voluntad34_.

En el mercado de las telecomunicaciones existe información asimétrica, es decir que, en términos generales, los operadores del sector poseen mayor información del mercado que el regulador. Asimismo, esta brecha de asimetría de información es aun más acuciante en un sector, como son las telecomunicaciones, donde la tecnología avanza a un ritmo acelerado y los servicios y prestaciones se tornan cada vez más complejos.

34 _{CRUZ FERRER, Juan de la. Principios de la regulación económica en la Unión Europea. Madrid; Instituto de}

Precisamente se conoce por fallo del mercado a la “situación en

la que en la que un mercado no asigna eficientemente los recursos por sí solo”35_{. La asimetría de la información es un elemento determinante del}

balance de poder entre el organismo regulador y las empresas reguladas y constituye una restricción a incorporar en la búsqueda de la regulación óptima.

Las diferencias de información que existen entre el regulador y el operador se centran, principalmente, sobre aspectos relevantes como sus costes, la tecnología utilizada y sobre la demanda.

Por ello, cuanto menor sea la intensidad de la asimetría de la información entre regulador y la empresa regulada, tanto más será eficaz la regulación y tanto más cercana la prestación de los servicios a las condiciones de eficiencia.

b. La teoría económica y la asimetría de información

Tal como hemos expuesto con anterioridad, puede decirse que, en términos generales, el regulador depende de una forma u otra de la empresa regulada para obtener la información que necesita para el desempeño de sus funciones. Pero los intereses de uno y otro por revelar dicha información son completamente diferentes. El cometido del regulador es maximizar el bienestar general, mientras que el del regulado es maximizar sus propios beneficios y tener las mínimas limitaciones reguladoras.

Los problemas de información de los reguladores, la carencia - absoluta o no- de datos técnicos, económicos, y sociales completos y exactos, o al menos lo más completos posibles respecto de las actividades que pretende regular, inciden negativamente en la eficiencia de la regulación, en la razonabilidad de las medidas que pudieren adoptar las ANR, de acuerdo a las necesidades del mercado. Es decir que en muchas situaciones los reguladores

35 _{MANKIW, N. Gregory. Principios de Economía. RABASCO ESPÁRIZ, Esther; TOHATÍA CORTÉS, Luis}

no cuentan con suficiente información – lo más completa y veraz posible- para adoptar medidas regulatorias eficaces.

Otro tanto sucede con los consumidores, usuarios u operadores que, como sostiene la doctrina, “carecen de la información sobre los precios o

las características de los bienes y servicios necesaria para adoptar decisiones económicamente eficientes. En esos casos, la búsqueda de información se convierte en una actividad económica relevante y costosa, que en ocasiones supone asumir unos costes superiores a los beneficios conseguidos, de manera que se termina renunciando a la búsqueda de toda la información que permitiría la decisión óptima”36_.

Y allí aparecen los problemas de información asimétrica, cuando uno de los agentes que intervienen en una transacción tiene mayor información que el otro, o específicamente no conocen las características cuantitativas y cualitativas de los bienes o servicios producidos o prestados respectivamente37.

En la teoría económica moderna, la regulación se analiza generalmente como el problema del agente-principal, donde el principal es el organismo regulador o el gobierno y el agente el cuadro directivo de la empresa que es objeto de regulación38_{. La regulación se considera entonces un juego}

estratégico en el que el agente busca maximizar sus propios beneficios, mientras que el principal trata de inducirlo a actuar en función de la maximización del bienestar general. Sin embargo el regulador –el principal- se encuentra limitado por la carencia de información sobre el regulado –el agente- y sobre las circunstancias que rodean a la prestación del servicio y su conducta en el sector. Como consecuencia de ello no puede observarlo con la precisión

36 _{CRUZ FERRER, Juan de la. Principios de regulación económica en la Unión Europea. Madrid: Instituto de Estudios}

Económicos, 2002. Capítulo Quinto Causa de la regulación: insuficiencias y fallos del mercado, p.163-164.

37 _{El caso más generalizado de información asimétrica se da cuando los consumidores no conocen bien las alternativas}

de precio-calidad de los bienes que ofrece el mercado, lo que provoca importantes disfunciones. Y puede darse la situación que los operadores no tengan suficiente información acerca de las necesidades de los usuarios. CRUZ FERRER, Juan de la. Principios de regulación económica en la Unión Europea. Madrid: Instituto de Estudios Económicos, 2002. Capítulo Quinto Causa de la regulación: insuficiencias y fallos del mercado, p.164.

necesaria que requiere para adoptar las medidas regulatorias adecuadas a la situación del mercado.

En general la información que posee cualquier empresa que opera en un sector como el de las telecomunicaciones, como puede suceder en otros, no es del todo perfecta pero supera a la que tiene acceso el regulador, especialmente en relación a los costes. Si el regulador tuviera la misma información y supiera exactamente cuánto le costaría a una empresa eficiente prestar el servicio pertinente, sólo le restaría establecer un plan máximo de actuación del operador a fin de maximizar el bienestar general y ordenar que éste lo ejecute.

Pero el hecho de encontrarse en desventaja en materia de información respecto al regulado, hace que el regulador tome decisiones con un alto grado de incertidumbre, es decir que están fundadas en un conocimiento que podría resultar insuficiente.

El regulador no puede confiar únicamente en que el regulado le proporcione información veraz, completa, cierta, dado que puede usarla estratégicamente para influir en las decisiones del organismo regulador a su favor, y en ese sentido el regulado posee incentivos para presentarle la información en forma selectiva y hasta parcializada.

Desde el análisis económico, existen dos principios o fuentes de la asimetría de información, también denominadas por Laffont y Tirole (1993) como restricciones informacionales.

En razón de la existencia de la asimetría de la información, el regulador debe enfocar su atención en aquellas conductas del regulado que pueda medir y observar con facilidad, pero también que puedan brindarle los datos necesarios o aquellos que requiere para adoptar sus decisiones, de forma eficaz.

No obstante ello, no debemos olvidar que el regulador puede utilizar diferentes mecanismos para obtener información de los operadores, es decir que puede creer sistemas de incentivos para que las empresas que

regula se sientan motivadas a suministrar su información a fin de maximizar el bienestar general y sus propios beneficios como empresa, en vez de extraer rentas de su ventaja informativa.

El primero de ellos es la selección adversa (“adverse selection”) o información oculta (“hidden information”), que existe “cuando una persona tiene

más información que otra sobre los atributos de un bien, por lo que la persona desinformada corre el riesgo de comprar un bien de baja calidad”39_.

Esto traducido a nuestro tema de análisis, se evidencia en el hecho de que el operador tiene más información que el regulador sobre las variables exógenas del mercado. Por ello, el regulador tiene la necesidad de poseer información lo más veraz, cierta y completa posible, para adoptar las medidas reguladoras.

El segundo es el riego moral (“moral hazard”)-también denominado problema de las actividades ocultas (“hidden action”)- que se produce “cuando una persona, llamada agente, realiza una tarea en nombre de

otra, llamada principal. Como el principal no puede controlar perfectamente la conducta del agente, éste tiende a realizar menos esfuerzos de los que considera deseable el principal. El término riesgo moral se refiere al riesgo de que el agente se comporte de una manera poco honrada o adecuada. En este tipo de situación, el principal trata de diversas formas de animar al agente a actuar de una manera más responsable”40_.

Es decir que las empresas reguladas poseen información que pueden modificar discrecionalmente, al ser variables endógenas, y que el regulador no puede observar con precisión.

El regulado puede actuar estratégicamente en respuesta a las políticas establecidas en materia de regulación del sector, lo cual le permite obtener una renta derivada de sus ventajas en materia de información,

39 _{MANKIW, N. Gregory. Principios de Economía. RABASCO ESPÁRIZ, Esther; TOHATÍA CORTÉS, Luis}

(Traductores). Madrid: McGRAW-HILL, 2002, p.369.

reduciendo así la eficiencia de la regulación y condicionando, en consecuencia, las medidas, los instrumentos y las orientaciones regulatorias.

Laffont y Tirole 41 _{desarrollan el modelo de información asimétrica}

en costes, para el caso en que al regulador le sea imposible observar el esfuerzo del operador en la reducción de costes. La disyuntiva del regulador se centra entre evitar la ineficiencia productiva –porque el regulado no siempre hace el esfuerzo socialmente óptimo para la reducción de costes-, la ineficiencia en la asignación – dado que existe una renta informacional para la revelación de informaciones por parte del operador- y los resultados en la distribución.

Sabemos que en este mercado la información no es perfecta, sino imperfecta y costosa de conseguir. La búsqueda de información por parte del regulador como de los operadores, tiene costes directos y costes de oportunidad de tiempo.

La actividad de recabar información genera, a largo plazo, rendimientos decrecientes lo que, traducido en costes, implica que el coste marginal de obtener información aumenta conforme se recaba más. Por ello la regulación requiere, en muchos casos, de un volumen significativo de recursos, debido a los altos costes de crear las condiciones mínimas de información y transparencia.

Pensemos que si la evolución de las condiciones tecnológicas y de mercado es acelerada –como es el caso de las telecomunicaciones-, el organismo regulador tendrá más dificultades para adquirir información necesaria para ejercer su función y aquélla puede volverse obsoleta antes de que pueda actualizarla42_.

Por otra parte, los resultados fundamentados en la teoría de la regulación, debidos a Baron y Myerson43 _{y a Laffont y Tirole, muestran que el}

41 _{LAFFONT, JJ; TIROLE, J. (1986). Using Cost Observation to Regulate Firms, Journal of Political Economy 94.} 42 _{BEESLEY, M.E.; LIITTLECHILD, S.C. (1989), The regulation of privatized monopolies in the United Kingdom, The}

RAND Journal of Economics, volumen 20, Nº3.

regulador no puede fijar tarifas iguales a los costes cuando la información necesaria para hacerlo es asimétrica, porque aunque el regulador lo pueda hacer muy bien, las tarifas serán más altas que los costes y el regulado siempre obtendrá una renta económica, a la que suele llamarse “renta de

información”.

La existencia de información asimétrica permite a las empresas sacar partido de su monopolio de información y obtener beneficios por encima de lo normal, lo que da lugar a una pérdida general del bienestar social o a una asignación ineficiente de recursos. La información asimétrica bloquea la posibilidad de que se consigan simultáneamente la eficiencia productiva -que exige que el precio sea el más bajo posible- y la eficiencia en la asignación de recursos. Por lo cual se precisa que el precio esté cercano al costo marginal y conduzca a una compensación recíproca entre ambos. En este contexto, para que un sistema regulador sea eficiente, el objetivo del regulador debe consistir en diseñar mecanismos incentivadores para que las firmas reguladas se sientan motivadas a emplear su información de calidad superior con el objeto de maximizar los objetivos de la sociedad mientras persiguen al mismo tiempo su propio interés.

La teoría económica reconoce que existen diferentes mecanismos que pueden utilizar los reguladores para, al menos si no eliminar, reducir las asimetrías de información. Sin embargo debemos dejar en claro que no es realista pretender que el regulador pueda recabar o “extraer” toda la información relevante a las empresas reguladas.

Podemos hablar de mecanismos de revelación de información, de mecanismos de descubrimiento de información y de mecanismos de extracción de la información, de acuerdo al grado de intervención y de intencionalidad en la actividad del regulador.

En el primer caso estaríamos en presencia de procedimientos que intentan inducir, normalmente mediante la promoción de alguna forma de competencia, un cambio en el comportamiento de las empresas reguladas que

provea indicios informativos relacionados con las condiciones de costos y de la demanda que ellas enfrentan.

Por su parte los mecanismos de descubrimiento de información, tiene por finalidad acceder de forma directa a la información – principalmente la información interna- de las empresas reguladas. Para que la información sea confiable y consistente, debe recopilarse de acuerdo a las normas contables definidas por el regulador.

Los procedimientos de información en los que participan los usuarios constituye una fuente complementaria de información, que cobra un especial protagonismo porque contribuye a evitar que el regulado domine el proceso regulatorio mediante el control de la información, y asimismo otorga al regulador otra visión más completa del mercado.

En cuanto a los mecanismos de obtención de información diremos que mediante ellos los reguladores pueden reducir la ventaja informacional de que disfruta una entidad a regular. Tal como sostienen Baron y Besanko, los mecanismo de extracción de información serían la competencia directa de mercado, la competencia por el derecho de ser el monopolista, la existencia de mercados disputables, la mejora del acceso a la información interna de la firma regulada a través de auditorías y, por último, la búsqueda de información exógena con el fin de reducir la ventaja informativa de los operadores44_.

El hecho de que el regulador tenga acceso a más y mejor información contribuye a una regulación eficiente y el que exista más de una empresa operando en un mercado regulado reduce el problema de asimetría y permite una mejor regulación.

A los efectos de asegurar un acceso adecuado de los reguladores a la información de las empresas reguladas, es imprescindible que el regulador

44 _{BARON, D.; BESANKO. Regulation, asymetric information, and auditing. The Rand Journal of economics. 1984, Vol:}

tenga competencias para recabar los datos que necesita a fin de dar cumplimiento a sus funciones regulatorias, así como atribuciones de tipo operativas que le permitan efectivamente obtener esa información, es decir de poderes de inspección y de control.

Asimismo, y en esa dirección el regulador debe determinar cuál es la información que necesita conocer –a través de parámetros cuantitativos y cualitativos- y de qué manera debe aportar a la entidad regulada.

En términos generales podemos decir que, las empresas reguladas generalmente tienen la obligación legal de entregar, de manera periódica y permanente, la información que le requiere la ANR –si estamos hablando del sector de las telecomunicaciones-, cumpliendo con los formatos de entrega de la información y su nivel de desagregación, aportando datos de forma completa, veraz y exacta, de acuerdo a las definiciones y reglas contables predeterminados y cumpliendo los plazos establecidos en la normativa que lo fundamenta.

Por otra parte el regulador debe crear otras redes de comunicación con otros organismos de la administración pública, con el fin de obtener información y actuar coordinadamente en temas regulatorios comunes.

Sin embargo, en muchos casos, pese a estar expresamente establecidos en el régimen jurídico todos estos aspectos antes detallados, es decir los mecanismos de extracción, descubrimiento y revelación de información, en ocasiones las empresas reguladas ponen trabas al acceso a la información. La primera es incumpliendo los requerimientos de información al limitar la información que será suministrada, ya sea presentándola de forma incompleta o contestando con información no solicitada por el regulador. La segunda es dilatando la entrega de los datos, reteniendo la información para forzar a iniciar procedimientos que obliguen a la empresa a entregarla, o pidiendo el máximo de prórrogas para la remisión de dicha información. La tercera consiste en presentar quejas por el volumen de información solicitada, por el nivel de desagregación de los datos solicitados, porque el regulador ya

cuenta con la información que solicita, o porque se podría dañar la posición competitiva de esa empresa frente a otros operadores, al revelarse información que considera estratégica y por lo tanto confidencial.

Todas estas tácticas dilatorias de las empresas en la entrega de la información solicitada se deben, en parte, a que no existen sanciones importantes por estas conductas, o si existen no se aplican o son insignificantes, y muchas veces las empresas prefieren pagar las multas que entregar la información o entregarla fuera de plazo, a riesgo de ser sancionado. Y sumado a ello, judicializar los requerimientos de información implica ganar tiempo, en algunos casos varios años, para aportar información que, con el paso del tiempo ha perdido vigencia, reduciéndose su valor al objeto de fundamentar las decisiones regulatorias.

Por ello consideramos fundamental analizar, en nuestro próximo capítulo, cómo se logra obviar la deficiencia de información ya sea a través de la creación de incentivos convenientes o de mecanismos para requerir información, con la finalidad de que los agentes revelen aquella información privada que poseen y que es relevante para las decisiones del regulador.

No podemos desconocer que existe una gran expectativa, por parte de las empresas reguladas, respecto a cómo utilizará el regulador la información que le suministrarían, al momento de adoptar una medida regulatoria que pudiera afectarlos directamente. Y también una expectativa, quizás aun mayor, sobre las posibles decisiones de los demás operadores que intervienen en el sector, a raíz de la información revelada. Precisamente los operadores siempre señalan que el revelar información confidencial o estratégica podría dañar su posición competitiva.

Por estas razones el regulador debe intentar persuadir a los regulados a aportar toda la información requerida, es decir adoptar mecanismos de revelación de información lo suficientemente completos para tal fin. En ese sentido, que el marco regulador del sector contenga los fundamentos jurídicos para requerir información y la obtención de información

aplicable a la regulación, constituye uno de los pasos más importantes hacia ese objetivo.

IV. Recapitulación

De todo lo expuesto podemos concluir que la información administrativa en un entorno regulador de un sector económico es información regulatoria, fundamentalmente porque las ANR españolas, en concreto la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones son Administraciones Públicas, tal como lo establecen los artículos 46 y 48 de la LGTel.

La información que aquí constituye nuestro núcleo de investigación es la denominada información regulatoria, es decir aquella información que, en términos generales, es la que el regulador sectorial requiere y obtiene del mercado y de los operadores que intervienen en él para aplicarlo en el ejercicio de sus funciones, con la finalidad de lograr una