Bloque II Análisis del Análisis del
3. Aspectos estructurales del sistema de elección de Rector: un estudio de casos.
En este apartado se sistematizan y describen los aspectos estructurales más destacados que configuran el sistema de elección de rector de las universidades públicas en España. Se han seleccionado 19 universidades, de un total de 47 universidades públicas presenciales, en 6 regiones diferentes, de un total de 17 CCAA, tomando criterios y reglas de selección informada que se resumen brevemente a continuación.
El primer criterio que se ha tenido en cuenta ha sido el de la regionalización, un aspecto ya destacado en el capítulo anterior como altamente relevante en el contexto de transformación de las políticas universitarias en España y de su sistema de gobernanza. Por ello se han incluido universidades de diferentes regiones (Andalucía, Asturias, Cantabria, Cataluña, Extremadura y Madrid) con diversidad en la orientación político-ideológica de sus gobiernos y de su continuidad y/o cambio a lo largo de los años.
Dada la potencial influencia política que en España ejercen los gobiernos de las Comunidades autónomas sobre las políticas públicas de educación superior, se han incluido algunas regiones gobernadas por partidos políticos de orientación conservadora, nacionalista o regionalista, y socialdemócrata, en procesos temporales estables y cambiantes.
La selección de casos también incluye diferentes niveles de competición local o regional. Se han seleccionado universidades de tres regiones que cuentan con sistemas universitarios competitivos dónde existen varias universidades dentro del mismo territorio, entre las diez regiones que cuentan con más de una Universidad pública, y tres regiones que cuentan con sistemas universitarios monopolizados por una única Universidad regional en el territorio, de entre las siete CCAA que cuentan con solo una Universidad pública en su territorio.
La selección final de casos dispone de suficiente variación en términos de las disciplinas y campos de conocimiento representadas al incluir casos de las tres universidades existentes: generalistas (normalmente grandes), universidades politécnicas, y universidades más especializadas (normalmente más pequeñas y de reciente creación).
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Por último, y sin obviar que existe un fuerte potencial explicativo del comportamiento organizativo cuando se relaciona con la calidad en las organizaciones académicas, se han incluido universidades con diferentes niveles de desempeño investigador.
Por consiguiente, este capítulo ofrece un análisis empírico del sistema de elección de rector en una muestra representativa cuyo universo de estudio es el Sistema Universitario Público Español (SUPE). Las 19 universidades involucradas en este estudio de casos son las siguientes: UAL, UCA, UCO, UGR, UMA y US (Andalucía); UOVI (Asturias); UCAN (Cantabria); UB, UDG, UDL, UPC y UPF (Cataluña); UEX (Extremadura); y UAH, UAM, UCM, UPM y URJC (Madrid).
Este trabajo se ha realizado a partir de un análisis documental de cada una de las universidades observadas, que ha permitido estudiar de forma sistemática algunos de los atributos y rasgos estructurales de su organización y gobierno. Concretamente, los aspectos estructurales del sistema de elección de rector han sido analizados a partir de fuentes de información primaria (estatutos internos de las universidades, reglamentos de organización y funcionamiento, información web de las universidades).
Antes de describir los rasgos estructurales que configuran el sistema de elección de rector de cada una de las universidades, conviene señalar algunos datos contextuales.
Los procedimientos y las reglas que regulan el sistema de elección de Rector, al igual que otros elementos de la organización y gobierno de las universidades, son autorregulados y ordenados en sus normas internas. Todas las universidades públicas establecen en sus estatutos propios una regulación expresa de cómo se eligen los representantes de sus órganos internos, y también al Rector de la Universidad. En algunas universidades, la regulación que hace la máxima norma adquiere un carácter más general, delegando su desarrollo a otras normas menos trascedentes (e.g. reglamentos o actas aprobados por Consejo de Gobierno y/o Claustro); mientras que en otras presenta un carácter más específico, detallado y reglamentista.
A lo anterior parece relevante añadir, la autoría de quien elabora y aprueba los textos normativos que regulan dichos aspectos. El Claustro Universitario es quién elabora y aprueba los estatutos, y posiblemente su composición social, como máximo órgano de representación, condiciona la fijación de las reglas y procedimientos de elección del máximo responsable de gobierno universitario.
Es decir, cabe pensar que cada uno de los grupos sociales tienen unas cuotas de ponderación del voto en la elección del rector similares a sus cuotas de representación dentro del órgano académico, como un símbolo de conservación del status quo. Posiblemente, los grupos que históricamente han dominado el Claustro Universitario -profesores universitarios con el status de funcionario- han continuado siendo determinantes en un proceso que era tutelado por ellos antes del cambio del sistema de elección de rector que impuso la LOU/2001105.
105 Hay que recordar no obstante que esta `tutela´ estaba garantizada de facto tanto por la reforma universitaria de 2001 como por la
de 2007, que expresamente establecen que el voto conjunto de los profesores doctores funcionarios (la LOMLOU/2007 lo amplía al segmento de profesores doctores que ostenten una categoría académica permanente -sea funcionarial o laboral-) ha de tener un valor de, al menos, el 51% (la mayoría, específica la LOMLOU/2007) del total del voto a candidaturas válidamente emitido por la comunidad universitaria, lo que garantiza que sea el grupo social de los académicos -permanentes-, y no los estudiantes o el personal técnico- administrativo, quién mantenga cierto control del proceso electoral.
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Por tanto, en los 19 casos analizados los estatutos de las universidades públicas, que contienen las normas básicas de su funcionamiento y organización, recogen toda la información básica relativa a la composición de los distintos órganos colegiados de gobierno y del sistema de elección de los restantes órganos unipersonales. Por consiguiente, son sus estatutos internos quienes determinan los principios básicos que configuran el sistema de elección de rector.
Sin embargo, el sistema de elección de rector, al igual que ocurre con los restantes órganos colegiados y unipersonales, es desarrollado en el reglamento electoral que normalmente es aprobado por el Consejo de Gobierno, y en algún caso aislado por el Claustro. En este reglamento, se articulan todos los aspectos relacionados con los distintos procesos electorales que tienen lugar en las universidades, tanto los que afectan a los órganos unipersonales: Rector, Decano, Director de Departamento; como a los colegiados: Claustro, miembros electivos del Consejo de Gobierno, Junta de Facultad, Consejo de Departamento, etc.
Los reglamentos electorales de las universidades recuerdan, por tanto, a la normativa electoral106 que regula el procedimiento electoral general de cualquier sistema político. Contienen información detallada acerca de principios electorales básicos como el derecho de sufragio, la delimitación de qué miembros de la comunidad universitaria son electores y elegibles; los órganos electorales; los censos electorales; el procedimiento electoral, etc.
Al respecto, a continuación, se describen algunos aspectos relevantes del sistema de elección de rector, considerando siempre la modalidad de elección en la que el rector es elegido directamente por la comunidad universitaria.
a) ¿quién elige al rector? (sufragio activo y/o derecho a ser elector): el cuerpo electoral, entendido como la totalidad de ciudadanas y ciudadanos que, cumpliendo unos requisitos jurídicos, pueden votar en un proceso electoral; es la comunidad universitaria en su conjunto.
Aunque la comunidad universitaria incluye teóricamente a la totalidad del personal académico y no académico que se encuentra en servicio activo, y a la totalidad del estudiantado; como a continuación puede verse en profundidad, en alguna Universidad ciertos colectivos integrados dentro del Personal Docente e Investigador (e.g. profesores visitantes, profesores eméritos y/o personal investigador con cargo a proyectos) o dentro de los estudiantes (e.g. estudiantes matriculados en estudios no oficiales o propios) están privados de este derecho de participación107, y a veces incluso del derecho de representación en otros órganos internos.
106 De hecho, y de forma supletoria y/o ante el surgimiento de cualquier duda o conflicto adicionales, todos los reglamentos electorales
de las universidades públicas remiten a la normativa electoral general: LOREG 5/1985 y sucesivas modificaciones, como fuentes supletorias de Derecho.
107 La Universidad Autónoma de Madrid -UAM- restringe el derecho de sufragio (activo y pasivo) al colectivo de profesores eméritos,
visitantes y honorarios. La Universidad Complutense -UCM-, por ejemplo, asimila a su PDI interino al colectivo PDI al que pertenezca, pero sin embargo parece ser más severa cuando por ejemplo exige a los estudiantes de Doctorado estar al corriente de todos los pagos relativos a la tutelación de sus proyectos de tesis doctorales. La Universitat de Lleida -UDL- no considera como electores a los profesores eméritos ni a los visitantes, ni al PDI o PAS contratado por obra y servicio vinculado a proyectos de investigación cuando la vinculación contractual sea menor a un año o esté derivada de circunstancias urgentes o sobrevenidas.
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Dicho electorado, para el ejercicio del derecho al sufragio activo, permanece incluido en un censo electoral que actúa como registro público dónde constan inscritos todos los electores (es requisito obligatorio), de forma automática, correspondiendo generalmente su elaboración y actualización a la Secretaria General de la Universidad. El ejercicio de este derecho que poseen todos aquellos individuos inscritos en el censo electoral depende de su voluntad individual, puesto que el voto no adquiere en ningún caso el carácter de obligatorio (e.g. el colectivo de estudiantes es el que generalmente registra una baja participación). No obstante, la inscripción automática del electorado titular del derecho de sufragio activo facilita y promueve la participación electoral ya que no añade un sobreesfuerzo derivado de trabas administrativas.
b) ¿quién puede ser candidato a rector? (sufragio pasivo y/o derecho de ser elegible): como cabe esperar, y a diferencia de lo que generalmente ocurre en los sistemas electorales de los sistemas políticos, aquí el sufragio pasivo no exige los mismos requisitos que el sufragio activo, sino que presenta ciertas condiciones restrictivas. Tal y como prescribe la legislación estatal vigente, sin margen de discrecionalidad para que las universidades puedan modificarlo e introducir alguna innovación organizativa108, solamente son elegibles para el puesto de rector el conjunto de profesores que poseen la categoría académica de catedrático de Universidad y que se encuentren en activo prestando servicios a tiempo completo en la Universidad dónde tiene lugar el proceso electoral. Es, por tanto, un proceso cerrado que impide que ningún catedrático de otra Universidad pueda aspirar a gobernar una Universidad diferente a dónde obtuvo su plaza de funcionario.
Asimismo, y aunque ninguna Universidad lo refleja expresamente, el desempeño del cargo de Rector es incompatible con el ejercicio simultáneo de cualquier otro cargo al requerir una dedicación exclusiva.
108En Cataluña, por ejemplo, en dónde la legislación regional universitaria introdujo nuevas categorías de profesorado en régimen
laboral equivalentes a las categorías funcionariales (Profesor Agregado=Profesor Titular y Catedrático Contratado=Catedrático), en alguna ocasión han intentado negociar para flexibilizar estos requisitos del sufragio pasivo para que en el proceso de elección de rector pudieran ser también candidatos elegibles profesores con una vinculación laboral permanente (catedráticos contratados), los cuales a menudo ocupan otros cargos unipersonales destacados (en muchas universidades catalanas son vicerrectores en áreas relevantes y de peso).
A este respecto, no ha de sorprender que haya sido en Cataluña, una región cuyo contexto político-institucional ha proporcionado al conjunto del Sistema Nacional de Investigación, Innovación y Educación Superior interesantes contrapuntos y novedades institucionales, dónde más voces críticas se han levantado en favor de una reforma del sistema de elección de rector. Algo que no es relativamente nuevo, como ha venido leyéndose en la prensa a lo largo de los últimos años.
En 2011, el diario La Vanguardia rotulaba: `Ofensiva catalana para pactar un nuevo sistema de gobernanza universitaria: ¿se acabaron
las elecciones a rector? ´. Un año después, el diario líder en Cataluña volvía nuevamente a este tema con un artículo titulado: `El Govern propone eliminar las elecciones a rector en la universidad: la ponencia para la gobernanza se inclina por que un patronato designe al candidato´. También, en 2014, este mismo diario se hacía eco de dicho debate publicando un extenso reportaje titulado: `Otra reforma a la vista: Catalunya plantea a Wert cambiar la elección del rector, cargo al que podrían optar extranjeros´.
Puede accederse a tales publicaciones en las siguientes direcciones web:
1) http://www.uam.es/UAM/documento/1242652920261/govern.pdf?blobheader=application/pdf&blobheadername1=Content- disposition&blobheadername2=pragma&blobheadervalue1=attachment;%20filename=govern.pdf&blobheadervalue2=public; 2) http://www.pressreader.com/spain/la-vanguardia/20120819/281500748410386;
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c) Organización y coordinación del proceso de elección de rector: todas las universidades públicas disponen de una Junta Electoral General o Central, también llamada Comisión electoral en algunas universidades, que es el órgano encargado de dirigir y supervisar los distintos procesos electorales que se celebran en la Universidad con el fin de garantizar su transparencia, objetividad e imparcialidad, así como interpretar y aplicar las normas que los regulan.
Está generalmente compuesta por un/a secretario/a general, una representación de los distintos sectores de la comunidad universitaria -PDI, PAS y estudiantes, y en algunos casos incluso por representantes de los decanos de las facultades, y de los directores de los departamentos-.
Normalmente ostenta competencias relevantes para el proceso político-electoral como la difusión y promoción institucional de los diversos procesos electorales que se celebran en la Universidad con el fin de incentivar la participación; la publicación del censo electoral; la administración burocrático-administrativa del proceso electoral; el establecimiento de los porcentajes de ponderación de los sectores de la comunidad universitaria en los que se organiza el censo electoral; la organización de las mesas electorales; la proclamación de las candidaturas participantes y de los candidatos finalmente electos; y la resolución de posibles conflictos derivados de los procesos electorales.
Una vez convocadas las elecciones a rector, una etapa importante es la presentación de las candidaturas que concluye con la proclamación oficial de los candidatos. El número de candidaturas que se postulan en la convocatoria electoral -nivel de competición electoral- define la naturaleza política del propio proceso electoral al condicionarlo tanto a nivel de resultados (e.g. resultados electorales) como de proceso (e.g. intensidad de la campaña electoral, participación electoral, etc.).
Como se verá en el siguiente apartado, esta variable es utilizada para categorizar el tipo de elección de la que se trata. Es decir, si se producen unas elecciones de primer mandato o de continuismo, que tienen lugar tras los primeros cuatro años de gobierno y/o cuando quién gobierna vuelve aspirar a la reelección consecutiva; cabe esperar una competición electoral baja o incluso nula al concurrir no más de una candidatura.
Por el contrario, si lo que transcurren son unas elecciones de segundo mandato o de cambio, que tienen lugar cuando un gobierno ha permanecido en el poder más de cuatro años, cuando un candidato agota su mandato de gobierno por la limitación legal vigente, y/o cuando hay una renovación personal en la candidatura que representa el oficialismo; cabe esperar una competición electoral media o alta dónde concurran electoralmente dos o más candidaturas. Las anteriores condiciones dependen, a su vez, del nivel de conflicto, polarización ideológica y fragmentación interna que existan.
D) Campaña electoral: Es un espacio de tiempo rigurosamente reglado, de fuerte intensidad en lo que a la comunicación y la política se refiere, dónde se puede solicitar el voto de forma explícita. En el caso de las universidades, la campaña electoral comprende
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el conjunto de actividades lícitas y/o legalmente autorizadas que realizan los candidatos, a rector en nuestro caso, en los diversos espacios públicos de los que disponen las universidades, con objeto de captar sufragios (e.g. reuniones, actos políticos, debates, presentación de programas, distribución de propaganda electoral). Es regulada estrictamente según lo estipulado en el calendario electoral que aprueba la Junta Electoral de cada Universidad.
Los aspectos relativos a la campaña electoral que pueden leerse en la documentación universitaria que regula el procedimiento electoral son normalmente una traslación de la legislación general del sistema político al sistema político-electoral de las universidades. Por ejemplo, en la mayoría de los casos observados la campaña electoral tiene una duración específica. Algunos de los reglamentos electorales (e.g. UAL, UCO, UGR, UMA, UOVI, UDL, UPC, UPF, UEX, UAM) la fijan a partir del día posterior en el que quedan proclamadas definitivamente las candidaturas y hasta el día previo a la jornada electoral, dónde el sistema político universitario también tiene habilitado una jornada de reflexión en la que se prohíbe hacer propaganda electoral o solicitar el voto.
Otros en cambio, fijan expresamente la duración específica de la campaña electoral en el proceso de elección de rector, la cual oscila generalmente en torno a los 15-20 días de máximo que establece la Universidad de Sevilla -US- (14 días señala la Universidad de Cádiz -CA-, mientras que la URJC y la UCAN fijan un plazo no inferior a 15 y 12 días respectivamente) y los 7-10 días que fijan universidades como la Universitat de Barcelona -UB- (no inferior a 10 días hábiles), la Universidad de Alcalá -UAH- (9 días), la Universidad Complutense -UCM- (no inferior a 8 días) y la Universitat de Girona -UDG- (7 días naturales). La Universidad Politécnica de Madrid -UPM- fija, en su caso, una duración de la campaña electoral de un máximo de 15 días naturales para la primera vuelta y, un máximo de 7 días naturales para la segunda vuelta.
Más importante quizá que lo anterior, es cómo se financian las campañas electorales en las universidades. Las universidades son quienes sostienen la totalidad de los gastos asociados a la celebración de elecciones internas.
Además de los gastos institucionales que las universidades destinan a la ´difusión y promoción institucional de los procesos electorales´ con el fin de incrementar la participación electoral de toda la comunidad universitaria, la práctica totalidad de los casos observados recogen en su regulación electoral el sustento financiero, parcial y/o total, de la campaña electoral de las diversas candidaturas que aspiran al cargo de rector. Por un lado, todas las universidades garantizan un acceso igualitario para todos los/as candidatos y/o candidatas a los medios -materiales y humanos- institucionales (e.g. locales, personal) que son necesarios en el desarrollo del proceso electoral, siendo normalmente a la Junta/Comisión Electoral quién establece su cuantía y naturaleza. En algunos reglamentos electorales se reconoce una dotación económica específica que subvenciona el proceso electoral, y concretamente actuaciones destinadas a la promoción de las candidaturas y de sus programas electorales. Ocurre en el caso de la Universidad de Málaga -UMA- dónde las candidaturas que obtienen al menos el 5% de los votos