II. LOS FACTORES EXPLICATIVOS DEL AJUSTE ESTRUCTURAL QUE SE CONSTATA EN LA ÚLTIMA DÉCADA
2.1. Las ayudas a las inversiones en explotaciones agrarias y a la instalación de jóvenes agricultores
2. EL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS DE ESTRUCTURAS AGRARIAS
2.1. Las ayudas a las inversiones en explotaciones agrarias y a la instalación de jóvenes
beneficiando a un total de 83.000 explotaciones (dado que el ratio de número de planes aprobados en una misma explotación se sitúa en 1,112).
La distribución por Comunidades Autónomas de los planes de mejora aprobados38 muestra una mayor actividad de la línea en Galicia, Castilla y León y en Cataluña. Estas tres Comunidades totalizan el 49% del número total de planes aprobados entre 1996 y 2001. Otras seis Comunidades Autónomas (Asturias, Aragón, Andalucía, Extremadura, Comunidad Valenciana y La Mancha) han aprobado cada una más de 2.000 planes en esos seis años.
La distribución por OTE39 señala un claro predominio de planes de mejora aprobados en explotaciones bovinas (40% del total), orientación productiva seguida a distancia por las explotaciones especializadas en cultivos permanentes, horticultura y herbáceos extensivos (OTE 'Agricultura general'). Estas tres orientaciones totalizan en conjunto otro 34% de los planes de mejora probados.
Según los datos computados en el documento de evaluación del Reglamento 950, correspondientes a los planes aprobados en el periodo 94-99, el perfil medio del peticionario de planes de mejora es titular de una explotación de 48 hectáreas (7 de regadío), con una dimensión económica de 22 UDEs, una carga ganadera de 41 UGM y un nivel de empleo en la explotación de 1,5 UTAs.
Observamos que ese perfil no difiere significativamente (salvo en la carga ganadera) del correspondiente a las explotaciones inscritas como 'prioritarias' de acuerdo con la Ley 19/95 (ver capítulo elaborado por el GTEA 5). Lo cual no debe extrañarnos dado que los datos sobre la línea de ayudas a planes de mejora corroboran que, a partir de 1996, un 90% de las explotaciones beneficiarias están inscritas como 'prioritarias'.
Por otra parte, solamente un 7% de los titulares de las explotaciones beneficiarias son personas jurídicas. Las personas físicas son mayoritariamente hombres (78%) y tienen una edad media de 39 años.
38 Esta información por Comunidades Autónomas está referida solamente a la aplicación de los Reales Decretos 204/96 y 613/01 que totalizan 39.276 planes de mejora. Se sigue el mismo criterio en la información sobre primeras instalaciones, referida en ese caso a un total de 21.934 ayudas de primera instalación.
39 Referida a los expedientes del periodo 96-01 que especifican su OTE, un total de 30.343.
La evolución del número de planes de instalación de jóvenes agricultores aprobados aparece también
reflejada en el Gráfico 1. Esa evolución registra una tendencia ligeramente creciente, aunque con altibajos, con un ritmo de aplicación del programa que se sitúa en los últimos años en torno a 4.500 - 5.000 jóvenes instalados / año. El resultado conjunto del programa ha sido la instalación de algo más de 40.000 jóvenes agricultores en la última década. Aproximadamente a la mitad de los jóvenes instalados se les ha concedido de forma complementaria ayudas a un plan de mejora en su explotación.
Por Comunidades Autónomas, Andalucía, Galicia, Castilla y León, Extremadura y La Mancha han sido, por este orden y sin grandes diferencias entre ellas, las Comunidades con mayor número de jóvenes instalados entre 1996 y 2001.
De acuerdo con estos datos, el mayor volumen de ingresos de jóvenes en la profesión agrícola se ha registrado en ese periodo en las explotaciones especializadas en las cuatro orientaciones productivas que también destacaban en la línea de planes de mejora (ganadería bovina, horticultura, cultivos permanentes y herbáceos extensivos), aunque en este caso aparece más equilibrada la distribución de ayudas entre esas cuatro orientaciones.
El perfil medio del joven agricultor beneficiario de estas ayudas tiene una edad de 27 años y se instala en una explotación de casi 30 hectáreas, con una carga ganadera de 19 UGM, empleando 1,4 UTAs y con una dimensión económica de 16 UDEs.
Gráfico 1: Número de ayudas a planes de mejora y primera instalación de agricultores jóvenes
0 5.000 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
Nº de ayudas
Instalación jóvenes Planes de mejora
2.1.3. Volumen de inversión y cuantía de las ayudas.
El Gráfico 2 muestra la evolución de la inversión media prevista tanto en los planes de mejora aprobados como en las primeras instalaciones de jóvenes realizadas. En ambos casos las ayudas concedidas están cubriendo en los últimos años un 40-45% de la inversión prevista.
El volumen de inversión por cada plan de mejora ha crecido de forma regular a lo largo de los años 90, pero sin llegar a superar los 7 millones de pesetas por plan como media anual. El análisis comparativo del programa en el contexto europeo, con los datos disponibles referidos a la mitad de los años 90, muestra un bajo nivel de inversión por explotación en el caso español. La inversión media por plan de mejora aprobado era en España la mitad de la media comunitaria, mientras que, por el contrario, en España se estaban aprobando en esos años un número elevado de planes de mejora (34% del número total de planes aprobados en la Unión en 1994; 32% en 1995; 24% en 1997).
La inversión media en los planes de instalación de jóvenes también ha seguido una tendencia moderadamente creciente, situándose en 5-6 millones de pesetas por plan en los últimos años.
Atendiendo a la distribución de planes de mejora y de instalación de jóvenes en función de la OTE de las respectivas explotaciones se advierte, en las dos líneas de ayudas, un volumen de inversión por plan sensiblemente superior a la media en las explotaciones especializadas en horticultura y en ganadería intensiva.
La programación del MAPA para los próximos años apunta el mantenimiento de unos niveles similares de inversión y de ayuda media. La programación para el periodo 2000-2006 sitúa la inversión media en los planes de mejora en 5,6 millones de pesetas por plan y en 5,7 millones en el caso de los planes de primera instalación.
2.1.4. El destino y los efectos de las ayudas.
Los datos sobre tipos de inversiones previstas en los planes de mejora (proporcionados por el documento de evaluación del Reglamento 950) señalan que el destino de las ayudas está muy relacionado con el tipo de agricultura dominante en cada región. Así, predominan entre esos destinos la compra de maquinaria y otras instalaciones móviles en las regiones de predominio de agricultura extensiva y en las de predominio del vacuno de leche. En el conjunto de zonas ganaderas también destacan las inversiones en mejora de las edificaciones para el ganado. Mientras que en el Sur y Sureste los invernaderos constituyen el destino principal de las inversiones.
No figuran entre los destinos de las inversiones en planes de mejora la compra de tierras, posiblemente porque la línea de ayudas existente con esa finalidad tiene el carácter de ayuda nacional y su posible actividad no ha sido registrada en la evaluación del Reglamento comunitario.
Por el contrario, sí se señala que en los planes de primera instalación de jóvenes las ayudas tienen como principal destino la compra o arrendamiento de tierras, seguida de la adquisición o mejora de la vivienda. También se hace referencia a que la principal vía de acceso de los jóvenes instalados a sus explotaciones es el arrendamiento de tierras dentro del
Gráfico 2: Inversión media en planes de mejora y primera instalación de agricultores jóvenes
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
Miles ptas.
Instalación jóvenes Planes de mejora
Las referencias que se hacen en la documentación analizada a los efectos de las ayudas a planes de mejora, destacan la intensificación y el incremento de la producción como un efecto generalizado de las inversiones realizadas, mientras que un bajo porcentaje de las inversiones (menos del 2% según las estimaciones) están destinadas a actividades alternativas que permitan una diversificación de las explotaciones (como el turismo rural).
Asimismo, las evaluaciones en términos cuantitativos de los resultados de las inversiones destacan mejoras significativas en indicadores como el margen bruto de las explotaciones (incrementos que varían, según la orientación productiva, en torno al 20%), el ratio entre producto bruto y gastos variables o la productividad de la mano de obra.
2.1.5. Algunos puntos para el debate.
Como elementos para el debate en torno a las relaciones entre estos instrumentos de la política de estructuras y el proceso de reestructuración y modernización de la agricultura española, apuntamos ahora algunas consideraciones iniciales.
( No realizamos aquí un análisis del significado cuantitativo para el conjunto de la agricultura española de las explotaciones beneficiarias de planes de mejora (cerca de 100.000 a lo largo de la década, 46.000 desde 1996), dado que para la segunda mitad del periodo considerado (en el que se dispone de información más detallada) su perfil es bastante similar al de las explotaciones prioritarias y podemos remitirnos, en una primera aproximación al tema, al análisis de la importancia cuantitativa de esas explotaciones realizado en el capítulo elaborado por el GTEA 5).
En cuanto a la relación del desarrollo de estas líneas de ayudas con la Ley 19/95 sobre modernización de explotaciones, hemos observado que su entrada en vigor no alteró significativamente el ritmo de aplicación de estos programas (número de beneficiarios, volumen de ayudas). Esos parámetros están fundamentalmente condicionados por las disponibilidades presupuestarias y la programación de los Fondos estructurales europeos, las cuales no se ven alteradas por la modificación de la normativa legal española. Sin embargo, la entrada en vigor de la Ley sí que ha debido modificar la definición del universo de explotaciones potencialmente beneficiarias y, en consecuencia, el perfil de las explotaciones que utilizan estas líneas de ayudas. La información utilizada no permite profundizar en esa línea de análisis.
El volumen de las inversiones que están potenciando estas líneas de ayudas (muy condicionado por las disponibilidades presupuestarias) constituye uno de los elementos centrales del posible debate. A este respecto, el documento de evaluación del Reglamento 950 hace referencia específica a que "los impactos (...), desde una perspectiva económica, pueden ser reducidos en función de la dotación financiera asociada a buena parte de los proyectos", pese a lo cual insiste en la incidencia generalizada de las mejoras realizadas en la viabilidad de las explotaciones beneficiadas y en el optimismo con que ven sus titulares la continuidad de las mismas (pág. xxxvii). Entre las recomendaciones, apunta que "parece preferible incluso aumentar los requisitos para la percepción de la ayuda y reducir el número de beneficiarios"
(pág. xxxviii).
Los datos sobre cuantía de las inversiones y ayudas concedidas permiten avanzar la hipótesis de que esta línea no está siendo utilizada por las explotaciones de mayor dimensión económica dentro de la agricultura española, sino por el estrato inmediatamente inferior. Los posibles planteamientos de reforma de la línea (por ejemplo, en la dirección que apunta el documento citado) o de los criterios asociados (definición de explotaciones prioritarias) deberían tener en cuenta esos hechos.
Por otra parte, no parece que esta línea de ayudas esté teniendo una influencia directa significativa en la fuerte reestructuración territorial (ajuste clásico) que ha registrado la agricultura española en los años 90. Más bien, según la información disponible, la línea estaría fomentando un incremento de la intensificación de la producción y también serían escasos sus efectos sobre la diversificación de las actividades productivas de las explotaciones.