1990-2017. El caso de Bogotá

In document POLÍTICAS URBANAS Y DINÁMICAS SOCIOESPACIALES. (página 64-98)

Adriana Parias Durán* Las ciudades de América Latina presentan una confi-guración urbana similar y diferente a la de las ciudades europeas (compactas) y a la de las ciudades anglosajonas (extensas). En la región, las ciudades son, a la vez, exten-sas y compactas, producto de la coexistencia estructural de dos lógicas de urbanización: “formal” e “informal” (Abramo, 2012). Esto conduce a resaltar la pertinencia del estudio de la ciudad latinoamericana, no solo desde una perspectiva empírica, sino también desde la reflexión teó-rica que indague y dé cuenta de las particularidades de la realidad urbana en la región. En tal dirección, autores la-tinoamericanos han avanzado propuestas interpretativas, desde distintos enfoques, de las características estructura-les propias de la urbanización en América Latina. En este artículo se retoman algunos de estas reflexiones que apor-tan una base teórica y metodológica para nuestro estudio. Los fenómenos urbanos también están fuertemente influidos por factores y condicionantes históricos. En este sentido, las políticas públicas y sus transformaciones cum-plen un papel crucial en la configuración de las ciudades. * Economista, Ph. D. en Urbanismo. Profesora Asociada del Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: ampariasd@unal.edu.co

En Colombia, como en muchos otros países de la región, las políticas de vi-vienda dieron un importante giro en las décadas de 1980 y 1990. En efecto, a lo largo del siglo XX, desde diferentes enfoques1 que orientaron la política de vivienda, se planteaba que el Estado debía asumir la producción y finan-ciación de la vivienda social. Sin embargo, en Colombia dicha política dio un viraje en 1990, cuando adopta el principio liberal que exalta al mercado como mecanismo más eficiente para producir y comercializar las soluciones de vivienda para todos los segmentos de la población. En este marco, se sostiene que la acción del Estado debe centrarse en facilitar la operación del mercado mediante el otorgamiento de subsidios directos a la demanda de la franja de la población de ingresos bajos que, precisamente por esa circuns-tancia, tiene restringido el acceso a una vivienda en el mercado. Se consolida así una política dirigida al mercado o subsidiaria de este, que rige hasta la fecha.

En ese contexto, es pertinente preguntarse acerca de ¿qué tan exitosa ha sido la política de vivienda dirigida al mercado para cumplir su obje-tivo social?, ¿qué papel cumple esa política en los procesos de expansión y compactación de las ciudades?, ¿en qué medida la política contribuye a contrarrestar o profundizar las desigualdades urbanas derivadas de la urba-nización formal e informal? El texto aborda estos interrogantes a partir de los resultados de la investigación dirigida por la autora, con la participación de las investigadoras Natalia Valencia y Laura Hernández, realizada en el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia con financiación interna,, en la que se indaga sobre los efectos en la urbanización y los procesos socioespaciales de la aplicación de la política de vivienda en Colombia desde 1990.

Se propone la hipótesis de que, durante el periodo de vigencia de la po-lítica de vivienda dirigida al mercado, coexisten dos lógicas de producción y circulación de vivienda. De una parte, la producción capitalista, que consiste 1 Desde la perspectiva marginalista, que tiene su origen en la Escuela de Chicago, de corte culturalista que abogaba por la erradicación de los asentamientos populares y su remplazo por vivienda social auspiciada por el Estado, pasando por los defensores de la autoconstrucción, hasta corrientes marxistas, como la escuela dependentista, se subraya la importancia de la producción estatal de vivienda acompañada de una política macroeconómica que fomente la producción interna y sustituya un régimen de salarios bajos (Jaramillo, 2016).

en la producción con el objetivo de obtener una ganancia en el mercado. De otra parte, la autoconstrucción o autosuministro de vivienda, que luego ingresa al mercado bajo la modalidad de circulación mercantil simple o de subsistencia. Estas dos formas de producción y circulación alimentan de ma-nera simultánea un doble proceso de configuración urbana: la expansión de la ciudad con conurbación y metropolización funcional con otros munici-pios, con lo que se profundiza la macrosegregación residencial y al mismo tiempo un proceso de consolidación y densificación urbana periférica. Es preciso señalar que el análisis de estos fenómenos es apenas exploratorio.

El capítulo consta de los siguientes apartados. En una primera parte, se formula el marco conceptual y metodológico que orienta la investigación. En un segundo apartado, se presentan los rasgos generales de la política de vivienda dirigida al mercado en Colombia a partir de estadísticas oficiales y fuentes secundarias. El tercer apartado, a partir de información primaria obtenida en campo y el tratamiento estadístico y georreferenciado de in-formación oficial, presenta un análisis más detallado en Bogotá y su área de influencia sobre los procesos de expansión y densificación por la urbani-zación formal (vivienda social) e informal. El último apartado ofrece unas conclusiones generales.

Soporte teórico y metodológico

Para abordar la hipótesis que se presentó en la introducción, nos apoya-mos principalmente en los aportes teóricos de dos autores latinoamericanos: Samuel Jaramillo (1981; 2009; 2016) y Pedro Abramo (2003; 2012). Jara-millo (1981; 2009), sostiene que las condiciones generales de producción en la rama de la construcción (prolongado periodo de rotación del capital y baja productividad en el sector, necesidad del suelo urbano para producir, elevado precio del espacio construido, tamaño de la demanda restringido, requerimiento de acceso al crédito tanto para el productor como para el comprador) imponen limitaciones para que la producción capitalista se ex-tienda al conjunto de la sociedad. De esta manera, incluso en los países más desarrollados, hoy en día la producción capitalista coexiste con una forma estatal de participación en la producción y circulación de vivienda para los sectores de bajos ingresos. En los países periféricos, con menor desarrollo económico, con Estados más débiles, con un régimen de salarios bajos y con

la persistencia de la producción para la subsistencia, las lógicas capitalistas, cuyo objetivo es la obtención de una ganancia, y la lógica estatal, con un objetivo social, coexisten con la lógica de la autoconstrucción de vivienda. Desde esta perspectiva marxista, no es el carácter ilegal lo que explica la urbanización llamada “informal”, sino sus características como forma de producción: el autosuministro, en principio, de un valor de uso, sin embargo, las viviendas autoconstruidas con frecuencia adquieren un valor de cambio mediante la oferta mercantil de cuartos, pisos o la vivienda completa para el alquiler o la venta, bajo una lógica mercantil simple, diferente a la lógica capitalista, como se muestra a continuación.

La producción capitalista, tal como se indicó, opera desde la lógica de la acumulación, el agente capitalista (AC), produce para el mercado con el objetivo de obtener una ganancia con la realización del valor:

AC: D–M–D’ Donde: D< D’2

Siguiendo con Jaramillo (1981), el Estado como proveedor de vivien-da opera con la lógica del “capital desvalorizado”, su objetivo final no es la acumulación. Si produce directamente vivienda (o actúa como promotor y contrata la construcción), esta circula en el mercado (de compra-venta o arrendamiento) a precios más bajos que los de los inmuebles de producción capitalista por no tener que producir una ganancia. Sin embargo, las enti-dades estatales deben recuperar la inversión para seguir operando y al igual que los constructores privados, deben adquirir el suelo en el mercado. En tanto facilitador o subsidiario del mercado, el Estado es un agente que otor-ga subsidios directos a los hootor-gares de sectores populares, con el objetivo que estos puedan acceder a la vivienda en el mercado capitalista. La forma de participación en la producción y circulación de la vivienda social depende de la concepción dominante en relación con el papel del Estado en la provisión 2 A partir de un monto de capital inicial D, el capitalista adquiere en el mercado medios de producción, materias primas y fuerza de trabajo, esta última una mercancía más, para producir bienes o servicios M cuyo valor final, D’, es mayor al capital invertido, siempre respetando la ley del valor según la cual el valor de las mercancías corresponde al tiempo de trabajo socialmente necesario para producirlas. De tal manera, que el valor excedente proviene del valor creado en el tiempo que la fuerza de trabajo trabaja gratis para el capitalista.

de bienes y servicios públicos y sociales en las diversas etapas del capitalismo. Durante el periodo de posguerra se privilegió la tesis que otorga a la lógica y a la acción del Estado la responsabilidad de garantizar los bienes y servicios de carácter social mediante la participación directa en su producción y financia-ción. Es así que durante este periodo, lo legítimo (con respaldo de la sociedad) en América Latina era que los gobiernos nacionales asumieran directamente el papel de proveedores de vivienda social. En la etapa de la liberación de los mercados, y en particular después de la crisis de la década de 1980, en los países de América Latina, adquiere fuerza y legitimidad la concepción liberal del mercado como mecanismo más eficiente para distribuir la riqueza en términos generales y para suplir las necesidades sociales. De ahí que la participación del Estado se debe restringir a subsanar la principal barrera que tienen los sectores más deprimidos de la sociedad para acceder a los bie-nes y servicios en el mercado, sus bajos ingresos. La política que se desprende de esta concepción es la de los subsidios estatales focalizados en los sectores deprimidos. Ahora bien, bajo las políticas derivadas de las dos concepciones, para acceder al suelo el Estado y los agentes capitalistas deben acudir al mer-cado de tierras, por lo tanto, buscan los terrenos de menores precios, que ge-neralmente son los suelos periféricos y las zonas de expansión de los sectores populares. Esta es una condición sine qua non cuando son los agentes privados quienes adquieren la tierra, porque adicional a que deben construir viviendas de bajo precio, deben asimismo garantizar la ganancia.

En las sociedades periféricas, aun con la intervención del Estado, una fracción de los grupos populares no puede acceder a la vivienda de produc-ción capitalista, ni estatal y este es un rasgo estructural, que persiste desde comienzos del siglo XX sin indicios de perder vigencia. Varios factores expli-can esta realidad. Del lado de la oferta, los Estados no disponen de suficien-tes recursos para financiar la vivienda social que requiere la sociedad, es así que se desarrollan mecanismos de selección (focalización) de beneficiarios de las políticas habitacionales, que van desde la afiliación laboral a instituciones públicas hasta prácticas clientelares o énfasis en los sectores más vulnerables de la sociedad. Del lado de la demanda, las familias no cuentan con los ingresos y ahorros requeridos para postular a la vivienda social, no hacen parte del segmento de beneficiarios o no están vinculadas al sistema labo-ral “formal” y por tanto no pueden acceder a los créditos requeridos para comprar las viviendas en el caso de la política del subsidio. Sin embargo, los

sectores populares también se resisten a someterse a las lógicas de acceso a la vivienda social, en especial cuando esta es la lógica del mercado capitalista (suscribir una deuda con la banca comercial, realizar el ahorro programado, cumplir las reglamentaciones de la propiedad horizontal, respetar la regla-mentación que restringe la adaptación de las edificaciones a sus necesidades, entre otras limitaciones).

Bajo estas condiciones, en las ciudades de América Latina, así como en África y algunas regiones de Asia, coexiste con las dos anteriores, una terce-ra lógica de producción de vivienda, la autoconstrucción. El objetivo de esta forma de producción es, en principio, la obtención de un valor de uso con el fin de satisfacer una necesidad fundamental de sobrevivencia, la vivienda como soporte de la reproducción (Jaramillo, 1981). Sin embargo, la vivien-da autoconstruivivien-da generalmente se convierte en un valor de cambio y es ofrecida en el mercado de arrendamiento o de compra-venta. Los procesos combinados de autoconstrucción y mercantilización del parque de vivienda pueden explicar las dinámicas que se retroalimentan de expansión y densifi-cación de las zonas de implantación popular.

Procesos de expansión y densificación por el mercado popular. El proceso informal de incorporación de suelo urbano mediante el merca-do, se origina en la subdivisión de terrenos rurales o de suelos de expansión que no han sido urbanizados en zonas tradicionales de localización de los sectores populares, donde los precios del suelo son inferiores que en otras pe-riferias urbanas. El fragmentador “pirata”3 delimita los lotes y unos espacios comunes y viales sin acometer obras, y los vende a precios que incorpora las rentas vigentes más un precio de anticipación de las inversiones futuras que realizan los mismos habitantes o que realizan la administración pública, en el marco de programas de regularización urbanística, es decir, el agente “pirata” opera desde la lógica capitalista.

Las familias construyen las viviendas utilizando mano de obra familiar4

en un proceso constructivo progresivo, las viviendas se van ampliando con

3 En Colombia se le denomina “urbanizador pirata” al agente que, de manera ilegal, subdivide los terrenos y los vende sin títulos de propiedad a los sectores populares. 4 Con frecuencia contratan mano de obra experimentada para los cimientos y

la construcción de nuevos espacios, de segundos y terceros pisos, y se van mejorando (o no) a lo largo del tiempo; dependiendo de los ingresos de las familias y de la dinámica del asentamiento en cuestión. La autoconstrucción es un proceso individual y colectivo, las familias que acceden a un lote, bajo esquemas asociativos y cooperativos de manera progresiva, como la vivien-da, construyen un barrio, colonia, villa, favela, que en el caso de Bogotá se denomina “barrio informal”.

Esta forma de urbanización, tiene un carácter estructural en las ciudades de América Latina. La autoconstrucción coexiste, desde las etapas del capi-talismo más incipiente hasta hoy con la producción capitalista. En diferentes periodos, su presencia ha sido más o menos importante5 de acuerdo con las condiciones propias de producción, así como su relación con las condiciones de producción capitalista y estatal. Por último, como ya se mencionó, la ur-banización popular tiene la característica recurrente de ser un proceso de expansión en terrenos alejados de la ciudad consolidada y en etapas más re-cientes el mercado “informal” del suelo compite con el mercado formal y los dos mercados producen procesos de conurbación y de ocupación de terrenos de otros municipios vecinos a las ciudades con incrementos considerables de los precios del suelo.

Ahora bien, las viviendas de autoconstrucción con frecuencia adquie-ren un valor de cambio mediante la oferta de cuartos, pisos o la vivienda completa para el alquiler o la venta. A este lo llamamos mercado popular de vivienda. La transformación del valor de uso a valor de cambio obedece a una lógica mercantil simple. Volvamos a la reflexión teórica de Jaramillo (2016), quien retoma la noción marxista del agente mercantil simple, que produce para el mercado pero su lógica no se basa en la acumulación. En efecto, el agente mercantil simple (AMS) comparte el mercado con el agente capitalista (AC), por tanto, las relaciones entre estos dos agentes son de com-petencia. No obstante, el primero no tiene como motor de la producción la acumulación, sino la subsistencia:

AMS: M – D – M

5 En Bogotá, la participación de la autoconstrucción en la producción de vivienda en los diferentes periodos intercensales desde 1951 fue: 1951-1964: 45,04 %, 1964-1973: 49 %, 1973-1985: 33,75 %, 1985-1993: 11,95 % y 1993-2005: 44,21 % (Cuervo y Jaramillo, 2010).

Donde M es la mercancía que produce el AMS que circula en el merca-do merca-donde obtiene un monto de dinero D con el que adquiere otras mercan-cías (que él no produce) que son para asegurar su reproducción, y que son equivalentes en valor a las que produce.

Otra característica del mercado popular es que es un mercado local y personalizado donde prevalecen relaciones comunitarias basados en la con-fianza, con la expectativa de la reciprocidad, pero no ajenas al conflicto (Abramo, 2003; 2012; Duhau y Giglia, 2008; Parias, 2010). Así mismo, el mercado popular goza de una libertad urbanística y constructiva (Abramo, 2012). Estas características son valoradas por los sectores populares, lo que contribuye a que las relaciones mercantiles simples no sean desplazadas, por la vía de la competencia, por la producción capitalista privada de vivienda social impulsada por la política de vivienda.

Los procesos de expansión y densificación por la vía del mercado popu-lar (informal) de suelo y vivienda, se ven reforzados por el desarrollo de los programas y proyectos de vivienda social derivados de la política de vivienda dirigida al mercado. Como se señaló en este apartado, la ganancia solo la aseguran los empresarios adquiriendo los terrenos de menores precios en las periferias o en municipios más pequeños, produciendo viviendas en masa (economías de escala), de tamaños muy reducidos y de baja calidad. El resul-tado de la producción de vivienda social es la expansión urbana densificada, no siempre acompañada de la dotación adecuada de infraestructura y equi-pamientos, que genera procesos de conurbación y metropolización funcional de las grandes ciudades. Esto lleva a favorecer la segregación residencial, las desigualdades urbanas y refuerza los procesos informales de urbanización y densificación en condiciones precarias.

La política de vivienda dirigida al mercado y los procesos populares de expansión y densificación en Colombia

Los componentes de la política de vivienda social y su desenvol-vimiento 1990-2017.

El análisis de los componentes de la política (subsidio a la demanda, ahorro programado y crédito de la banca comercial) muestra que la supuesta eficien-cia del mercado y su capacidad de solucionar la problemática habitacional,

Ahorro

programado Subsidio (postulación y asignación) Obtención de crédito cierre financieroObtención de vivienda en el mercadoBúsqueda de la Ahorro familiar Crédito informal Venta de activos Condiciones de calidad y entorno Costos de construcción y urbanización Valor de la vivienda Oferta de vivienda (VIS / VIP)

Planeación territorial, estándares urbanísticos, normatividad

Tasa de interés, costos de materiales de construcción y mano de obra, Precios del suelo

Topes de valores de venta definidos normativamente

Suelo urbanizable e instrumentos de gestión Gastos del hogar Historia financiera Variables socio demográficas Valor del ahorro Valor del crédito Valor del subsidio

por la que la lógica del Estado se hace subsidiaria de la lógica del mercado, no arroja resultados positivos en materia de soluciones habitacionales de los sectores populares.

En la figura 3.1 se ilustra los agentes que intervienen en la producción y circulación de la vivienda social bajo la política actual.

Figura 3.1. Componentes de la política de vivienda social. Elaboración propia con base en

Econometría Consultores (2006).

Los subsidios, el componente del esquema de la política que depende en-teramente del Estado, son insuficientes en monto y en volumen para cubrir al conjunto de la población que los requiere. Aun así, como se observa en la figura 3.2, muchos subsidios se asignan, pero no se entregan porque los hogares no cumplen con alguno o varios de los requisitos: no son objeto del crédito comercial o no cumplen con el ahorro programado o no los cobran por no endeudarse o porque encuentran una mejor oferta, según sus necesi-dades o posibilinecesi-dades, en los submercados primario o secundario populares,

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