La composición de los gabinetes El gobierno de partido.

El desarrollo de la democracia de partidos ha transformado profundamente la formación y la composición en los gobiernos. Los partidos han evolucionado desde un estadio primitivo, en el que eran simples agrupaciones de parlamentarios dirigidas a facilitar la articulación de intereses de sus integrantes, al estadio actual, en el que los partidos se convierten, generalmente, en organizaciones encaminadas a la formación y el sostenimiento de gobiernos. De esta forma, los partidos han ido modificando progresivamente su naturaleza y estructura a través de la sucesión de diferentes modelos: partidos de cuadros, partidos de masas, partidos catch-all, hasta la situación actual, que algunos autores definen como partidos cartel208_.

El impacto de los partidos sobre el modelo de gobierno no ha sido menor, aunque las transformaciones que se han dado en este caso han afectado más al proceso de la gobernación que a la estructura del propio ejecutivo. Los cambios que la dimensión de partido ha generado en el gobierno moderno se pueden observar a través de tres aspectos principales. Por un lado, el partido se ha convertido en la principal fuente de reclutamiento del personal gubernamental. La ruta partisana de

208 _{La extensísima bibliografía de partidos da buena cuenta de la evolución del fenómeno partidista en la}

democracia moderna. Sobre las tipologías de partidos, ver Duverger (1957), Sartori (1992), Seiler (1986, 2003), Panebianco (1990), Katz y Mair (1995), Mair (1997) y Ware (1996). No obstante, la relación de los partidos con los gobiernos suscita todavía muchos interrogantes no respondidos. A ello nos referiremos en la segunda parte de esta sección.

acceso al gobierno ha reducido ostensiblemente el papel de otras rutas tradicionales, como el ejército o la administración. Por otro lado, el proceso decisional se ha abierto hacia las instancias de partido, hasta el punto de que, en algunos casos, la toma de decisiones ha sido desplazada desde el ejecutivo hacia los órganos de dirección de los partidos. Finalmente, la composición del gobierno también ha visto adquirir mayor heterogeneidad, especialmente en el caso de gobiernos de coalición, en el que el ejecutivo presenta un grado de división interna importante, lo que ha generado dinámicas de funcionamiento paralelas a las vías oficiales.

La elite ministerial refleja explícitamente los efectos de la paulatina partidización de los gobiernos y establece los límites que este tipo de transformaciones (el reclutamiento, la decisión, la composición) pueden haber alcanzado en cada gobierno. Por eso, antes de analizar la elite ministerial, es necesario definir la dimensión de partido del gobierno español. Para ello, vamos a describirla a través de dos aspectos relevantes. Primero, vamos a fijar el tipo de gobierno que se ha dado en esta época, definido por el número de partidos que lo han formado. El tipo de gobierno está directamente relacionado con la fisonomía de la oferta partidista (sistema de partidos y régimen electoral), a las que nos referiremos brevemente. Segundo, vamos a detenernos en el tipo de relación que el gobierno y los partidos formantes han mantenido en este tiempo. Este aspecto nos conducirá a la tercera sección del capítulo, dedicada a las estructuras organizativas de los partidos gobernantes en España.

Tipo de gobierno y composición de partidos

La composición partidista del gobierno muestra el grado de participación de los representantes del pueblo en el ejecutivo (Lijphart, 1999: 90) y es un criterio tradicional para distinguir diferentes tipos de gobierno. Sin embargo, la observación de los partidos que forman gobierno ha ido ampliando su perspectiva, al tener en cuenta la participación de los partidos no sólo en la composición del gabinete sino también en la mayoría parlamentaria e, incluso, en la oferta electoral. Actualmente, no sólo se distingue el tipo de gobierno según el número de partidos que forman la coalición

gubernamental sino también según el tamaño de la mayoría parlamentaria sobre la cual se sostienen209_.

Hasta el momento, el sistema político español ha mostrado una enorme propensión a producir gobiernos mayoritarios (o sostenidos por una coalición parlamentaria mayoritaria) y de un solo partido. Ello ha contribuido a la estabilidad de los gobiernos y a una mayor duración temporal. Para Lijphart, los gabinetes mayoritarios (formados por una coalición mínima ganadora) tienen una vida más larga que los sobredimensionados o los minoritarios. De igual forma, entre los gobiernos de estricta mayoría, tienen mayor propensión a la estabilidad aquellos que están formados por un solo partido frente a los que se basan en una coalición de multipartido (1997: 94).

Por tanto, desde el punto de vista del número de partidos, no ha habido cambios en el tipo de gobierno durante todos estos años, puesto que todos los gabinetes se han formado a partir de una coalición gubernamental de partido único. Esta constante es poco común en los sistemas políticos equiparables y sitúa al gobierno español en la estela de la tradición del modelo de Westminster, asociada a los gabinetes de monopartido210_.

En el caso español, este predominio del gabinete de partido único no se explica por una propensión del sistema político a generar mayorías absolutas en el parlamento que alejen la necesidad de formar gabinetes de coalición. En los países con tradición de gobiernos de monopartido, la ausencia de otros partidos en el gabinete refleja la tendencia a que haya un grupo parlamentario capaz de formar una mayoría parlamentaria estable, suficiente para constituir un gabinete de mayoría ganadora. Sin embargo, la mitad del tiempo en que España ha tenido gobiernos de un solo partido, estos se han formado en minoría o, al menos, ha ocurrido que la composición partisana de los gabinetes era distinta de la composición de la mayoría parlamentaria de gobierno. Esta situación desvela la importancia particular del tipo de gobierno

209 _{Reniu define la coalición política como “la dinámica de colaboración que se establece entre dos o más}

partidos políticos, bien sea ésta temporal o permanente, a fin de obtener algunos resultados” (2002: 63). Para la comprensión del fenómeno coalicional, Reniu distingue tres tipos de coalición, según el arena política en la que se forman: electoral, parlamentaria y gubernamental. Sobre la problemática del estudio de las coaliciones, consultar Reniu (2002: 60 y ss.)

210 _{Según los datos de Lijphart (1999: 110-111), Gran Bretaña, Canadá o Costa Rica también se han}

caracterizado por formar exclusivamente gobiernos de un sólo partido. Cerca de ellos, aparecen Estados Unidos, Nueva Zelanda o Grecia.

minoritario en España, aunque, en algunos casos, la situación de minoría sólo corresponda estrictamente a la composición del gabinete211_.

Desde este punto de vista, ha habido tres tipos de gobierno distintos durante este período: gobiernos mayoritarios (de un solo partido), gobiernos minoritarios formales y gobiernos minoritarios sustantivos212_{. El primero tipo corresponde a las} legislaturas II, III, IV y VII, en las que el partido de gobierno consiguió mayoría absoluta parlamentaria213_{. Los gobiernos de minoría formal tuvieron lugar en las legislaturas V y} VI, en las que el grupo parlamentario de CiU formó coalición parlamentaria con el Grupo Socialista y, posteriormente, con el Grupo Popular, pero sin entrar en el ejecutivo214_{. En este tipo de casos, la minoría del gobierno, tanto del PSOE como del} PP; se limitaba a la composición del gabinete, puesto que en la arena parlamentaria la coalición que apoya al gobierno garantizaba un posición de mayoría absoluta.

211 _{Strom define el gobierno minoritario como “cualquier gobierno formado por un conjunto de partidos}

que controla menos de la mitad de los escaños en el parlamento” (1985: 742). Sin embargo, no todos los gobiernos minoritarios lo son de igual forma:

“Some minority governments may be majority in disguise: governments with an equal secure, but less visible, basis in the assembly. Minority governments often have formal or informal support agreements with parties not represented in the cabinet. If the commitment of these external supporters is as strong as that of the government parties, there would be no reason to expect the performance of minority governments to differ from majority coalitions” (Strom, 1985: 742).

Strom no ve a los gobiernos minoritarios como anomalías o excepciones, sino como el resultado racional de un determinado tipo de coalición, en la que uno o varios de los partidos prefieren priorizar la influencia sobre las políticas y no necesitan participar en el gobierno para prestarle su apoyo parlamentario (1990: 38).

212 _{El primer tipo de gobierno (mayoritario) constituye la situación en la que el único partido del gobierno}

es capaz de obtener en el parlamento la posición mínima ganadora, en la que se maximiza el punto de

certeza subjetiva de victoria al tiempo que se minimiza el tamaño de la coalición de gobierno (Riker,

1962: 33-34). En cambio, los tipos de gobierno minoritario formal y sustantivo tienen en cuenta la estabilidad de las coaliciones formadas en la arena parlamentaria: el gobierno minoritario formal se sostiene sobre una mayoría parlamentaria basada en una coalición de grupos parlamentarios y el gobierno minoritario sustantivo se basa en una mayoría parlamentaria precaria, a base de acuerdos puntuales que tiren adelante las iniciativas del gobierno pero sin un pacto de legislatura estable (Strom, 1984: 204-205).

213 _{En la IV legislatura, el PSOE consiguió 175 diputados en el Congreso, pero la ausencia forzada de los}

cuatro diputados de HB en los primeros meses de legislatura, por negarse a acatar la Constitución en los términos establecidos, otorgó automáticamente la mayoría absoluta al Grupo Socialista en la sesión de investidura. A pesar de ello, el PSOE buscó a menudo el apoyo parlamentario de CC con el objetivo de evitar posibles situaciones de minoría, especialmente tras el levantamiento de la sanción contra los diputados de HB en 1990. Igualmente, en la VII legislatura, el gobierno del PP buscó el apoyo parlamentario estable de otros grupos (CiU y CC), a pesar de que había obtenido mayoría suficiente para asegurar el apoyo estable al ejecutivo. La situación política generada en el Parlamento autonómico de Cataluña contribuyó a este acuerdo en las Cortes Generales.

214 _{En ambas legislaturas, la coalición parlamentaria incluyó también a CC y PNV, con el objetivo de}

construir una mayoría parlamentaria sólida, a pesar de que la participación de estos grupos no era imprescindible. De hecho, al final de la VI legislatura, el deterioro de las relaciones entre PP y PNV desembocó en la ruptura del pacto de coalición entre estos partidos, sin mayores consecuencias para el apoyo parlamentario del gobierno.

Finalmente, los gobiernos de minoría sustantiva, en los que el gobierno tampoco dispone de una coalición mayoritaria en el parlamento, se dieron durante las dos primeras legislaturas con gobierno de la UCD215 _{y en la legislatura de gobierno de} Zapatero216_.

La inexistencia de gobiernos sobredimensionados y la continuidad de los gobiernos monopartido ha convertido al sistema político español en uno de los que posee mayor concentración de poder dentro del gobierno, frente a la tendencia de los sistemas políticos europeos a producir ejecutivos con poderes compartidos; nuevamente, España queda ubicada entre democracias mayoritarias y de Westminster (Lijphart, 1999: 110-111). Ello sin tener en cuenta que gran parte de gobiernos minoritarios lo han sido formalmente, como decíamos, porque en realidad disponían de una mayoría parlamentaria estable. En este caso, se trataba de casos más cercanos a coaliciones mínimas ganadoras que no a coaliciones sobredimensionadas, como sí suele ocurrir en otros países (Lijphart, 1999: 104; Strom, 1990: 95).

La particularidad española de combinar la tradición de gobiernos monopartido con frecuentes situaciones de minoría gubernamental se puede explicar por la conjunción de varios factores políticos: la estructura de la oferta política (régimen electoral y sistema de partidos), las características del proceso de formación y control del gobierno español y el tipo de preferencias en la toma de decisiones para negociar la formación de gobierno en situaciones de minoría parlamentaria (Reniu, 2002: 274- 278).

La estructura de la oferta política, definida a través del régimen electoral y del sistema de partidos generado, condiciona el nivel de fuerza de los respectivos partidos y sus posibilidades de participar en mayorías parlamentarias. Por este motivo, también

215 _{Hay que distinguir la situación de la legislatura preconstitucional y la siguiente. En la primera, el}

carácter implícito de asamblea constituyente propició una situación extraordinaria de acuerdo político entre las principales fuerzas, basado en una política de consenso, que amortiguó la minoría parlamentaria que había obtenido el gobierno. Aprobada la Constitución, en la I legislatura, la falta de mayoría absoluta del grupo de UCD puso de manifiesto, esta vez sí, la precariedad del apoyo parlamentario al gobierno, puesto en evidencia en diversas ocasiones. Por este motivo, la situación de la legislatura preconstitucional no es completamente equiparable a la que le sucedió.

216 _{A pesar de quedar lejos de la mayoría absoluta y de que cualquier opción viable requería que el PSOE}

formara coalición con dos grupos parlamentarios como mínimo, la situación política creada por la legislatura anterior permitió al gobierno socialista avanzar mediante pactos puntuales con ERC y IU-ICV principalmente. El aislamiento del PP y el acuerdo de los socialistas con ERC e ICV en el gobierno autonómico de Cataluña, predispuso a estos grupos de la oposición a dar apoyo al ejecutivo de Zapatero. Los resultados positivos de esta estrategia animaron al gobierno de Zapatero a desestimar la propuesta de ERC para alcanzar finalmente un acuerdo estable de legislatura (El País, 23-12-04).

afecta a la estructura de oportunidades sobre la que se construyen las carreras de las elites políticas y, en particular, las carreras ministeriales.

Por un lado, el régimen electoral español para el Congreso de los Diputados ha resultado altamente restrictivo para la existencia de partidos medianos. A pesar de que el sistema electoral está basado en el principio de la proporcionalidad, existen fuertes límites a la representación proporcional que se derivan de la configuración de las circunscripciones y el número de escaños a repartir adoptados en los inicios del sistema (Caciagli, 1986: 87-95). La elección para el Congreso de los Diputados produce, en la mayoría de circunscripciones, unos resultados similares a los que se obtendrían mediante un sistema mayoritario de voto limitado (Vallès, 1986: 17; Baras y Botella, 1996: 101). La magnitud de la mayoría de circunscripciones anula la proporcionalidad de la fórmula y limita el reparto de los escaños a los dos grandes partidos. El resultado es un sistema cerrado, en gran parte del territorio, a los partidos medianos con apoyo electoral poco concentrado y que sobrerrepresenta en el parlamento a los dos partidos mayores, facilitándoles la obtención de grupos parlamentarios con posibilidades de alcanzar la mayoría absoluta. Al mismo tiempo, se favorece a los partidos nacionalistas o regionalistas con fuerte implantación y elevada concentración de voto en alguna de las circunscripciones.

La configuración del sistema electoral ha contribuido a que el sistema de partidos español se asemeje más al propio del modelo Westminster que al de países con sistemas electorales fuertemente proporcionales. En este sentido, el sistema de partidos en el nivel nacional ha ido adquiriendo un perfil de multipartidismo moderado, con tendencia a una progresiva simplificación de carácter bipartidista (Cotarelo, 1992: 308) y que resulta equiparable al sistema de pluralismo moderado que estableció Sartori (1994: 225). Solamente dos grandes partidos (PSOE y PP) tienen opciones de formar mayorías parlamentarias y juntos reúnen aproximadamente el 70 % de los votos para el Congreso de los Diputados. Esta situación, caracterizada por una fragmentación electoral relativamente baja (Montero, 1992: 272; 1994: 67-69), queda contrarrestada por la presencia de partidos fuertes en determinadas circunscripciones. Como resultado, España queda encuadrada entre los países con modelo Westminster y sistema electoral mayoritario, desde el punto de vista de la fragmentación del sistema de partidos, aunque el número de partidos resulta ligeramente superior al de estos los países (Lijphart, 1999: 76-77).

Respecto a las características del proceso de formación y control del gobierno, al que nos referimos en el capítulo anterior, cabe recordar la posición de preeminencia

de que goza el Presidente del Gobierno en este aspecto. La posibilidad de que el presidente pueda ser escogido en una segunda elección con minoría parlamentaria puede desincentivar el impulso de coaliciones, más necesario si el candidato a jefe de gobierno sólo pudiera ser escogido mediante con mayoría absoluta. En cambio, su destitución mediante la moción de censura constructiva dificulta la creación de alternancias parlamentarias en medio de la legislatura.

Finalmente, la toma de decisiones para la formación de gobiernos en el parlamento ha sido influida decisivamente por la configuración de las arenas políticas en el sistema político español, que permite intercambios de incentivos entre la arena nacional y la arena autonómica, y el papel destacado de los PANE en perjuicio de los partidos medianos de implantación nacional. Estos factores han debilitado las preferencias por estrategias office-seeking por parte de los PANE y, en cambio, han reforzado en ellos las preferencias por estrategias policy pursuit. Así, ante las negociaciones para apoyar al partido mayoritario en la votación de investidura en el Congreso, los partidos decisivos (principalmente CiU y también PNV y CC) han priorizado las contrapartidas en forma de políticas que beneficiaran a sus respectivos gobiernos autonómicos o el apoyo recíproco en el parlamento autonómico antes que la obtención de un puesto en el Consejo de Ministros.

Estos tres factores han contribuido a circunscribir la política de coaliciones a la arena parlamentaria y ha permitido que se mantenga una pauta monocolor en la composición de los gobiernos.

El monopolio de los gobiernos de un solo partido puede haber provocado la paradoja de que la fórmula de gobierno minoritario contribuyera al reforzamiento del poder del Presidente del gobierno. En este sentido, para la figura presidencial probablemente puede haber resultado más beneficiosa una situación de minoría gubernamental monocolor con apoyo estable en el parlamento de lo que lo habría sido una situación de mayoría gubernamental con un gabinete de coalición multipartido.

El tipo de gobierno preferido y la estabilidad del apoyo parlamentario al gobierno durante estos años sugiere que las posibles limitaciones al poder del Presidente no habrán venido tanto del tipo de composición gubernamental como de las relaciones con los partidos de gobierno y de la estructura interna del poder en estos. Para ello será necesario que realicemos, en primer lugar, una observación genérica de cómo han sido las relaciones entre gobierno y partidos estos años, para pasar posteriormente a la descripción de las estructuras de poder de cada partido.

Las relaciones entre gobierno y partido

En las democracias contemporáneas, los partidos políticos se han convertido en los actores principales encargados de agregar intereses, organizar individuos y preparar la movilización electoral, con el objetivo de alcanzar el poder y traducir los valores sociales en decisiones políticas. El gobierno se ha convertido en el gran objetivo de los partidos, que, a su vez, han pasado a ser el órgano sobre el que se sustentan los gobierno democráticos parlamentarios y el canal principal de comunicación de estos con la sociedad. Este es el sentido general del concepto de party government que se ha venido utilizando para referirse a la estrecha relación que ha vinculado gobiernos y partidos en la segunda mitad del siglo XX. La noción de party government no se limita a otorgar un papel relevante para los partidos en la formación del gobierno, sino que indica la dominación por parte de estos de todo el proceso gubernamental. Como afirma Katz, el gobierno de partido no es tanto una categoría de gobierno como una estrategia posible en la acción del gobierno democrático (1986: 51), por la cual los partidos se intentan erigir como los agentes centrales que controlan