Las consecuencias sobre las políticas y la financiación del desarrollo

Las propuestas para cubrir las necesidades básicas diferían sustancialmente de los planteamientos expresados en el período anterior. La OIT, por ejemplo, proponía medidas como la redistribución de la inversión, cambios en la propiedad y el uso de la tierra o la organización de los trabajadores (Bustelo, 1998). En línea con estas propuestas, desde posiciones más radicales se proponían reformas agrarias y redistribuciones inmediatas.

En términos de políticas de desarrollo, este enfoque requería necesariamente retomar la cuestión de la modernización agrícola, anteriormente desplazada por el énfasis en la industrialización. Del mismo modo, hacía necesarias políticas que expandieran los servicios sociales a los pobres y que promovieran la participación social en los procesos del desarrollo (Hunt, 1989). Este cambio de enfoque trasladaba la problemática del desarrollo a una nueva escala, que conllevaba la necesidad de la participación social en los procesos de desarrollo y el protagonismo de acciones que, comenzando por la base, debían provocar un desarrollo “de abajo hacia arriba”, lo que suponía un cambio sustancial respecto a la anterior tendencia centrada en la mejora de infraestructuras y otras inversiones.

Como consecuencia de estas nuevas ideas, el Banco Mundial apoyó nuevas políticas orientadas especialmente al desarrollo rural, entre cuyas medidas figuraba la promoción de un mejor acceso al crédito, tal como recoge Zabala (2006) siguiendo a McNamara. El segundo plan quinquenal del Banco, presentado en Nairobi en 1973, destacaba como elemento central el desarrollo rural, aumentando los préstamos a la

agricultura y haciendo que 3 de cada 4 proyectos incluyeran componentes de apoyo a pequeños productores. El propio Banco reconocía la importancia de factores no considerados anteriormente, como la debilidad institucional y, por otro lado, se iba situando la lucha contra la pobreza como reto central, en una tendencia que durará hasta la actualidad.

En realidad, el Banco asumió la versión menos comprometida de este enfoque, centrándose en la pobreza frente a la redistribución, y apostando por políticas paliativas que no atacaban a los problemas estructurales. Para entender esta línea es clave el trabajo que el Banco Mundial, en colaboración con el Institute of Development Studies (IDS) de la Universidad de Sussex, publicó en 1974. En la propuesta de Redistribución con Crecimiento (Chenery, 1974) se proponía hacer llegar una parte mayor del crecimiento económico al 40 por ciento más pobre de la población, pero sin atacar directamente a la distribución. La redistribución se proponía en términos de crecimiento a menor ritmo relativo de las rentas más altas, y sin cuestionar el propio crecimiento ni siquiera en los casos de mayor renta.

En el caso del Banco Mundial, además, la estrategia antipobreza se basó en una política a aplicar internamente en cada país (los gobiernos eran los principales responsables) lo que suponía evitar las responsabilidades en las relaciones económicas internacionales desiguales. La estrategia no resultó exitosa y, en cualquier caso, los fondos destinados a esta línea representaban una parte muy pequeña de las necesidades de los países en desarrollo (Zabala, 2006).

En relación al debate sobre la financiación del desarrollo, todos estos cambios propiciaron una evolución respecto al período anterior. Por un lado, se hace necesario abordar nuevas líneas de financiación de acuerdo con el enfoque micro. Por otra parte, los debates en torno al NOEI planteaban la problemática y la importancia del comercio exterior y sus efectos. Finalmente, en este período, la AOD comenzaba a perder relevancia frente a los flujos privados, empezando a manifestarse los primeros síntomas del problema de la deuda externa.

Para explicar estos cambios, se continuará con la lógica de las diferentes fuentes de financiación, explicando cómo se vieron afectadas por estos nuevos debates, añadiéndose posteriormente algunas referencias a las nuevas fuentes de financiación micro que van surgiendo y al problema de la deuda.

A) Ahorro doméstico

Los datos de ahorro e inversión llevaban a la conclusión de que incluso los países pobres tienen una notoria capacidad de ahorro. De hecho, en los años 60, los países en desarrollo financiaban por esta vía el 85 por ciento de su inversión total tal como ya hemos citado. Estas tasas, superiores a las de los países industriales en su despegue, se basaban en una participación relativamente elevada del sector público en las economías, aunque en todo caso su presencia siguiera siendo menor que en los países industrializados.

La importancia del sector público para el ahorro y la inversión, por otro lado, planteaba problemas de equilibrio en las decisiones de los gobiernos, que podían ver comprometida su supervivencia si renunciaban a gastos en necesidades sociales acuciantes. Era evidente la tentación a recurrir a préstamos externos para las inversiones, de forma que a corto plazo se pudieran cubrir otras necesidades, retrasando los efectos negativos del endeudamiento a posteriores gobiernos. Por otro lado, la debilidad institucional, y la falta de un claro “contrato social” y un convencimiento de que el presupuesto público sirviera a todos por igual, eran componentes que añadían fragilidad a este sector.

Acercándonos a un análisis más desagregado, tal como requiere esta fase, el Informe Pearson constataba los problemas generalizados de acceso al crédito por parte de pequeños empresarios. Reclamaban mayores facilidades para que se puedan obtener créditos a tipos razonables, y para que los ahorradores puedan hacer depósitos con confianza en las entidades financieras, que deberían irse situando fuera de las capitales.

Entre los logros de algunos países se citaban los adelantos en cuanto a la aparición de bancos comerciales, cajas de ahorro y crédito, cooperativas de financiación y algunas bolsas de valores. Otro ejemplo de política apropiada sería la creación de bancos de desarrollo para proyectos industriales, agricultura o vivienda.

Entre sus recomendaciones para una ayuda más efectiva, y uniendo los conceptos de Ayuda y fortalecimiento del ahorro doméstico, Pearson (1969) sugería dirigir AOD a los Bancos de desarrollo e instituciones similares, así como a polígonos industriales o cooperativas de crédito agrícolas, que promovieran la financiación del sector privado.

“Tal vez sea necesario prestar también apoyo a los proyectos de inversión en menor escala, en cuyo caso se justifica la concesión de ayuda a los bancos nacionales de desarrollo y a otras instituciones similares, públicas y privadas.

Estos organismos, sobre todo los bancos de desarrollo, tienen especial importancia porque pueden llegar al pequeño inversionista, sus administraciones están más descentralizadas y son más ágiles que las de empresas grandes y sus operaciones contribuyen al fortalecimiento de instituciones como, por ejemplo, los mercados locales de capital” (Pearson, 1969:173).

En esta línea de movilizar los mercados locales se situaba también el enfoque de las necesidades básicas, cuyas características se explicaban así:

“la mejor manera de resumirlas es presentarlas como la necesidad de rediseñar los servicios públicos para complementar la mayor capacidad generadora de ingreso, de prestar más atención a las actividades que se desempeñan dentro del hogar, de iniciar una gama más amplia de intervenciones gubernamentales, y de hacer más hincapié en la autoadministración y la movilización de recursos locales” (Streeten, 1986:169).

Con todo, y a pesar de la aparición de algunas notas sobre el ahorro doméstico y su gestión en estos textos, resulta llamativo que, siendo la principal fuente de financiación, se le prestara una atención relativamente escasa, y claramente menor que otras fuentes como la inversión externa, la ayuda o el comercio. Entre las 10 recomendaciones de la estrategia del Informe Pearson, por ejemplo, no hay referencias a los sistemas financieros locales y su desarrollo, aunque sí se hagan menciones a lo largo del texto. Esta desatención a la movilización de los recursos locales supone un punto de coincidencia con las ideas de los pioneros del desarrollo. Debe considerarse que los principales textos de esta época, y gran parte de la investigación sobre desarrollo, se hacían con ayuda del Banco Mundial (Pearson, Streeten, Chenery, Morawetz…) lo que podía conllevar un sesgo hacia el interés por aspectos internacionales o relacionados por la ayuda. En todo caso, es evidente que la gestión del ahorro interno, y en especial de los sistemas financieros locales y su accesibilidad, tenían una atención muy limitada. Este abandono explica en parte la progresiva implantación del microcrédito como respuesta privada a las necesidades de financiación desatendidas, aspecto sobre el que volveremos más adelante.

B) Comercio internacional

Comenzaba a verse la importancia clave de este aspecto para la financiación del desarrollo, y se observa un claro consenso sobre las desiguales relaciones Norte-Sur y los negativos efectos que ello suponía para los países en desarrollo.

Un reflejo de esta relevancia es el planteamiento de NOEI ya citado, y la creación en 1964 de la UNCTAD, organismo que intenta complementar políticas nacionales e internacionales36. Si en la posguerra se pensaba que los problemas de comercio y los de desarrollo debían tratarse separadamente, comenzaba ahora a requerirse una aproximación integral.

Figura 1.4. Exportación de mercancías de países en desarrollo y mundiales en millones de dólares corrientes (1960-1985) 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 19601961 1962 1963 1964 196 5 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 19751976 1977 1978 1979 198 0 1981 1982 1983 1984198 5

Total mundial Países en desarrollo

Fuente: UNCTAD (on-line, dic. 2010)

Tal como se aprecia en la Figura 1.4, las exportaciones de los países en desarrollo aumentaron ligeramente en la década de los 60, y más pronunciadamente durante los 70, a pesar del freno a la tendencia internacional de comercio que supuso la crisis a partir de 1973. En todo caso, y aún considerando el efecto de las exportaciones petroleras, la participación en el comercio mundial era escasa y porcentualmente decreciente en esta época.

Por parte de los países industrializados, se daba una continua presión para mejorar su balanza de pagos por cuenta corriente, lo que incluía medidas proteccionistas (incluyendo cupos, aranceles y subvenciones a la producción local) y otras de apoyo a las exportaciones (diversos servicios y especialmente créditos para la exportación). La

36

Pese a su limitado impacto como organización, la UNCTAD representaba un avance al unir los conceptos de Comercio y Desarrollo. Esta asociación de ideas reflejaba reclamaciones históricas de los países en desarrollo, que denunciaban una contradicción en términos de cooperación, al considerar que no era coherente incidir en la AOD cuando al mismo tiempo se ponían trabas insalvables en aspectos comerciales por parte de los mismos donantes.

propia AOD se convirtió en un instrumento de esta política, ligando la asistencia a las compras en el país donante. Tal como indicaba Pearson (1969:83) en 1967, solo un 16 por ciento de la AOD se otorgó sin vinculación. La situación de crisis y la dependencia del petróleo agudizaron estas tendencias.

En cuanto a la composición del comercio, las exportaciones de los países en desarrollo seguían centradas en productos básicos, que en muchos casos se hacían competencia entre sí y tendían a obtener precios muy bajos. La participación de las manufacturas respecto al total iba creciendo, aunque aún de forma incipiente. Por otro lado, sólo un 20 por ciento de las exportaciones se daba entre países en desarrollo. Las recomendaciones del Informe Pearson ponían los aspectos de política comercial en un lugar preferente, empezando por pedir un marco de comercio internacional libre y equitativo como primer punto de su propuesta de estrategia. Las medidas iban encaminadas sobre todo a que los países industrializados facilitaran la entrada de productos de los países en desarrollo aboliendo aranceles, cupos y trabas y que instauraran un sistema de preferencias sin reciprocidad, eliminando la competencia desleal de los créditos a la exportación y las subvenciones. Para favorecer la expansión del comercio entre los propios países en desarrollo había que trabajar en la integración regional, y en la eliminación de obstáculos físicos (transporte y comunicación) y de otro tipo (medios de pago, instituciones financieras etc.) que hacían más fácil en la práctica comerciar con los países desarrollados.

En general, y exceptuando los países asiáticos -que centraron su desarrollo en la exportación- y los productores de petróleo, los países en desarrollo no conseguían equilibrar su balanza por cuenta corriente, lo que contribuía a la acumulación de deuda (aspecto sobre el que volveremos más adelante), y a las dificultades para disponer de divisas con las que adquirir los bienes de equipo y tecnológicos necesarios para su desarrollo.

C) Fondos exteriores (préstamos, ayuda e inversión)

Más allá del ahorro interno y el comercio, en la Figura 1.5 podemos ver la evolución de la financiación exterior en esta época, analizando los fondos que fluían de países de la OCDE a los países en desarrollo.

Figura 1.5. Fondos de países OCDE a países en desarrollo (1970-1980) en millones de dólares corrientes

Fuente: elaboración propia a partir de datos del CAD (on-line, nov. 2009)

Mediada la década de los 70 los fondos privados superaban claramente a los públicos, consolidando una tendencia que se daba desde los años 60, y que se mantiene hasta hoy. Pese a la preponderancia de los temas relacionados con la AOD en muchos debates, en realidad estos fondos iban perdiendo progresivamente peso respecto a realidades como la Inversión Extranjera Directa (IED) en cuanto al monto total.

Entre los fondos oficiales, la mayor parte se concentraba en AOD, aunque también hay otros fondos que no se clasifican en esta categoría, por no cumplir los criterios de donación o concesionalidad en las condiciones de préstamo que caracterizan a la ayuda.

La AOD, que se encontraba prácticamente estancada a finales de los 60 (tal como veíamos en la Figura 1.2), siguió durante los 70 una senda de crecimiento, posiblemente impulsado por las nuevas ideas y programas, y por la dirección de McNamara al frente del Banco Mundial. En todo caso, empezaban a verse ya algunos de los problemas de la ayuda como fuente de financiación. Entre ellos se encuentran:

• La tendencia a la ayuda ligada: gran parte de la ayuda quedaba condicionada

a efectuar las compras de los proyectos y programas en el país donante. Además de suponer un sobreprecio, se evitaba el desarrollo local de los proveedores de ese sector, y afectaba negativamente a la balanza por cuenta corriente. 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 AOD

Otros fondos oficiales Fondos privados Prestamos privados netos Total fondos priv+pub

• La tendencia a disminuir la parte donada: tal como explicaba Pearson (1969:133), la parte de AOD destinada a donación había bajado del 87 al 63% a finales de los años 60, y la parte concedida mediante préstamos contribuía a empeorar el problema de la deuda.

• La propia composición de la AOD: la elevada proporción de ayuda bilateral y

ligada reflejaba intereses de los donantes, que no necesariamente priorizan el desarrollo local. La utilización de AOD con fines militares y otros son un reflejo de este problema. Se hacía necesario entrar en detalle sobre los fines, proyectos y programas ejecutados.

• Los problemas prácticos de gestión: la diversidad de agencias y organismos

empezaba a verse como un serio problema burocrático y de administración.

• El compromiso dudoso y poco predecible: pese a algunos logros en

términos brutos, no se aumentaba significativamente el porcentaje del PIB comprometido. Las aportaciones seguían decidiéndose unilateralmente por los donantes y, pese a fijarse el objetivo del 0,7%, no se percibían perspectivas de cambios significativos.

La Ayuda, por otro lado, no parecía tener mucha relación con los niveles de crecimiento logrados, y comenzaban a verse las limitaciones de estos fondos para solucionar los problemas de desarrollo. Tal como expresaba el Informe Pearson:

“Se advierte hoy con meridiana claridad que el impacto de la ayuda exterior depende de la eficiencia con que el perceptor utiliza sus propios recursos, y de su política económica y social general. Ambas partes han aprendido que la cooperación en el desarrollo significa más que una simple transferencia de fondos y entraña una serie de nuevas relaciones que deben fundarse en la comprensión y el respeto mutuos. El desarrollo de buenas relaciones exige también que se acepte una revisión constante de las actuaciones de ambas partes, no dominada por las presiones o intereses políticos o económicos del donante o el receptor. Para que la ayuda resulte eficaz se requiere menos incertidumbre y más continuidad de lo que hoy es corriente. La ayuda no puede interrumpirse o cortarse sin repercutir perjudicialmente en la capacidad del receptor para planificar el futuro” (Pearson, 1969:21).

Con todo, la AOD suponía una parte importante de la financiación de las inversiones de los países en desarrollo (el Informe Pearson lo cifraba en un 10 por ciento del total),

siendo claramente un campo en el que se podía incidir37. En definitiva, se planteaba la necesidad de una importante reforma del sistema de ayuda, que debía cambiar sus objetivos e instrumentos. Por otro lado, y pese a sus limitaciones, se insistía en aumentarla, y Streeten (1986:164) llegaba a calcular en 20.000 millones de dólares como promedio los recursos adicionales necesarios para dar respuesta a los programas relacionados con las necesidades básicas. Este esfuerzo durante 20 años (1980-2000) no supondría en realidad más del 0,43% del PNB de los países de la OCDE.

Los fondos privados, por otro lado, incluían préstamos (incluyendo los vinculados a la exportación, garantizados o no), fondos para inversiones en cartera (bonos y acciones) y fondos para inversión extranjera. Aunque suponían una parte minoritaria de estos fondos, y en esta época eran menores que la AOD, los fondos destinados a IED comenzaban a percibirse como fundamentales en términos de financiación del desarrollo, dada su contribución a la Formación Bruta de Capital, su impacto en empleo y actividad económica y su posible aporte en tecnología. Tal como se observa en la Figura 1.6, la IED destinada a los países en desarrollo suponía solo una pequeña parte del total a nivel mundial. Durante los años 70 estos fondos aumentan, aunque no de forma sostenida, y lo harán más en los 80 con una marcada irregularidad.

Figura 1.6. IED mundial y a países en desarrollo (inflows, millones de dólares)

0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

Total mundial Economías en desarrollo

Fuente: UNCTAD (on-line, dic. 2010)

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Así, entre los 10 puntos de estrategia propuesta por el Informe, 6 hacen relación a la AOD, incidiendo en la necesidad de aumentar los fondos hasta el 0,7%, lograr una mejor asociación entre donantes y receptores, mejorar la eficacia, insistir en educación o reforzar el sistema multilateral.

En el marco de la época, se planteaban grandes dudas sobre la conveniencia de utilizar esta vía de financiación. Desde un punto de vista crítico, se planteaba la posibilidad de abusos, pérdida de derecho sobre los recursos naturales, y de efectos negativos a medio plazo por los retornos de utilidades a los países inversores. El gran peso del sector extractivo en estas inversiones tendía a fomentar estos recelos. Paul A. Baran es uno de los principales teóricos que cuestionan la conveniencia del capital extranjero. Desde su punto de vista el capital se desplazaba básicamente para obtener beneficios de los países menos desarrollados, con el fin de llevarse la mayor parte de los posibles aumentos del producto total. Aunque pudieran darse excepciones, los beneficios eran según Baran (1952) muy escasos y mal repartidos, y la norma era la explotación y el estancamiento.

Desde un punto de vista muy diferente, Pearson (1969) veía como una oportunidad esta fuente de financiación, y de hecho recomendaba como otro punto de su estrategia el fomento de las corrientes de inversiones privadas mutuamente provechosas. Insistía en la necesidad de ver su impacto globalmente, incluyendo los conocimientos y tecnología adquirida, el empleo y algunas mejoras en infraestructuras. Además, percibía como positiva su flexibilidad respecto a los préstamos, y pedía que se incentivaran en origen y destino, aunque advertía del peligro de estas inversiones en el caso de monopolios naturales o sectores con peligro de reducción de la competencia. Desde esta visión, esta fuente de financiación debía complementar a otras exteriores para cubrir las necesidades de importaciones para el desarrollo:

“El estrecho vínculo entre el crecimiento y la capacidad importadora es de validez universal. Excepto en los pocos casos en que las posibilidades de exportación fueron excepcionales -particularmente en los países productores de petróleo como Irán, Irak, Libia y Venezuela-, todos los países en rápido