Contexto institucional y participación ciudadana

Paralelo a los hallazgos de Putnam sobre el rendimiento de las instituciones democráticas vinculado a determinados acumulados de capital social de una sociedad, diferentes escuelas al interior de la ciencia política han cuestionado esta relación unidireccional, agregando un factor adicional a la comprensión de los rendimientos de los regímenes democráticos: las instituciones de gobierno y el proceso político. En efecto, las instituciones entendidas como un conjunto de reglas, normas, rutinas compartidas establecen un marco de reglas de juego que ordenan la interacción social (Ostrom, 1990; Levi, 1996). Por tanto, las formas de organización social reflejadas entre otros en las características del tejido asociativo, responderá a los factores institucionales de gobierno en donde se encuentren insertas. En esa línea, M. Levi (1996) subraya el efecto de las instituciones políticas sobre las características del capital social. Asimismo, Newton señala que en relación al planteamiento bottom-up de Putnam, el capital social puede verse igualmente afectado por las políticas y por la misma estructura de los gobiernos, en un proceso top- down (1999:117-18). Razón por la cual Lowndes y Wilson sugieren una lectura en “doble vía” de la relación entre sociedad civil y gobierno, reconociendo que los gobiernos, particularmente en el nivel local, afectan las condiciones en las cuales las asociaciones pueden llegar a prosperar o no (2001:631).

A este respecto, haciendo referencia al papel del capital social en la calidad de las acciones de gobierno, Offe y Fuchs concluyen “la calidad del gobierno democrático no

está determinada únicamente por el nivel de asociacionismo cívico y de capital social (...) las estructuras legales e institucionales de gobierno y el principio subyacente de ciudadanía universal, desempeña un cometido independiente y al menos igualmente importante en la medida en que compensan los vacíos y desigualdades de la producción asociativa de bienes colectivos” (Offe y Fuchs, 2003: 406).

El institucionalismo clásico a partir de un enfoque descriptivo sugiere que las reglas, los procedimientos y las instituciones formales que constituyen el sistema de gobierno determinan tanto la estructura de gobierno como la efectividad de la democracia (Rhodes, 1995: 68). En efecto, cuando se hace alusión al contexto político suele referir, en primer orden, a la estructura política formal que enmarcan los fenómenos a estudiar. Para ir más allá de una comprensión descriptiva de las instituciones formales y del government, el enfoque neoinstitucionalista pretende analizar tanto reglas y estructuras formales como arreglos informales que tienen lugar en el sistema político así de cómo estas constricciones determinan el comportamiento político y la gobernanza (Olsen y March, 1997; Scharpf, 1997; Lowndes, 2001).

Los neo- institucionalistas históricos plantean la necesidad de estudiar los cambios en los patrones organizacionales y en los recursos que requieren las asociaciones para concitar la acción colectiva (Hall y Taylor, 1996). La democracia, para esta escuela, se desarrolla a la luz de luchas entre grupos sociales y los objetivos de la autoridad estatal de modo que, las transformaciones en las relaciones entre élites y ciudadanos explicarán buena parte de las características del régimen democrático. Las asociaciones voluntarias, en este marco, son importantes en la medida en que movilizan la acción colectiva. Señalan que factores como el nivel educativo, el desarrollo socioeconómico así como el grado de marginalidad del individuo, inciden directamente en la integración de asociaciones cívicas, en tanto que aquellos que cuenten con mayor formación, con mayores recursos serán los que probablemente estén en mejores condiciones para conformar una organización. En consecuencia, el capital social por sí sólo no mejorará las condiciones de colectivos marginados o la desigualdad social (Sckocpol y Fiorina, 1999).

En ese sentido el funcionamiento de la democracia no sólo depende de las condiciones sociales también es preciso considerar el diseño y pautas de las instituciones políticas. Así se parte de considerar que las instituciones importan (Olsen y March, 1997). Las instituciones entendidas como “el conjunto de reglas, normas, tradiciones y contenidos simbólicos que existen en las distintas organizaciones que conforman el sistema político”, determinan los cursos de acción de los actores (Olsen y March 1997:63). Scharpf completa este concepto al incluir los arreglos informales, entendiendo las instituciones como sistemas de reglas que estructuran los cursos de acción que un conjunto de actores pueden elegir que incluyen tanto reglas formales como informales

(1997:38). En este marco las organizaciones son relevantes al ser espacios en los cuales las reglas institucionales se explicitan y desarrollan (Olsen y March 1997:72; Lowndes, 2001: 1958). La institución no debe entenderse como un espacio que se autogenera y responde únicamente a sus propios procesos, por el contrario, es preciso considerar el contexto en el cual se enmarca, que ofrece una relación dialéctica entre el entorno y la institución misma.

Las instituciones no sólo ofrecen estabilidad a los procesos sociales si no que a su vez establecen directrices que condicionan el comportamiento de los individuos, que se traducirá, en este caso, en los patrones organizativos y de capital social que generen. El marco institucional, en este sentido, ofrece cierta estabilidad al proceso político puesto que las reglas y tradiciones direccionan la conducta de los individuos facilitando la interacción y disminuyendo la incertidumbre y son el punto de referencia desde el cual los individuos dirigen su conducta (Ostrom, 1999:38).

Las reglas de juego y el diseño de las instituciones políticas determinan el desarrollo de la democracia política (Olsen y March, 1984), sin embargo con el neoinstitucionalismo se pasa de un énfasis en las organizaciones a uno en las reglas de juego (Hall y Taylor, 1996; Lowndes, 2001). En línea con Lowndes (2001) el neoinstitucionalismo centra su atención en algunos componentes institucionales de la vida política, como el sistema electoral, la forma de toma de decisiones dentro de los gobiernos, los acuerdos para definir los presupuestos o la adopción de políticas, las relaciones intergubernamentales, entre otros. De igual forma las instituciones materializan relaciones de poder, favoreciendo ciertos cursos de acción sobre otros, incluyendo algunos actores y excluyendo a otros (Lowndes, 2001:1960).

La escuela neoinstitucionalista provee elementos de análisis para comprender la relación entre valores, organización, estructura e individuos, en donde las rutinas y las reglas pueden generar incentivos o restricciones de cara a entender la acción colectiva (March y Olsen, 1997; Goodin, 1996; Lowndes, 2001). Para Lowndes y Wilson (2001:631) además de la influencia en el surgimiento de asociaciones, los gobiernos pueden igualmente afectar las pautas de movilización de éstas, debido a que son los gobiernos los que establecen el gobierno es central en la formación de condiciones institucionales para el desarrollo de capital social y la activa promoción en la búsqueda de la “virtuosa” combinación entre implicación ciudadana y una buena gobernanza. Para Levi un buen gobierno es el resultado de la interacción entre una mentalidad cívica de los ciudadanos y una mentalidad cívica de los actores de gobierno (1996:50).

Por ello un diseño institucional que promueva la participación de la ciudadanía requiere combinar tanto, estructuras institucionales que faciliten la influencia de los ciudadanos en los procesos de gobierno, como el interés de las autoridades en que esta

influencia se haga efectiva. Lowndes y Wilson respecto a la instauración de espacios de participación en el nivel local sugieren articular un conjunto de valores y rutinas basadas en el intercambio y la deliberación, tener capacidad de reforma y cambio en caso de ser necesario y considerar el contexto histórico en el cual se enmarcan los procesos participativos (2001:631-632).

En esa misma línea Lowndes, Pratchett y Stoker (2006:539) afirman que los niveles de implicación de la ciudadanía en los procesos participativos puestos en marcha por los gobiernos locales están estrechamente relacionados con el grado de apertura del sistema político y la orientación entre las autoridades de gobierno del valor de este tipo de prácticas y de la eficacia de incluir en los procesos de gobierno a actores sociales. Del mismo modo los autores afirman que, mientras los recursos como el capital social en una determinada localidad no son fácilmente modificables, los determinantes institucionales sí que pueden llegar a ser más flexibles. Como consecuencia, los actores políticos y la configuración de instituciones en los cuales se enmarcan los ejercicios participativos serán centrales en este proceso. Los factores políticos e institucionales que estimulan la participación local pueden llegar a generar diferencias importantes en los resultados entre una y otra localidad (2006:539). Los arreglos institucionales no solamente hacen alusión a los acuerdos formales, como reglas, también con prácticas informales que igualmente incidirán en el desarrollo de esos procesos.

Siguiendo a Lowndes, el neoinstitucionalismo, contempla tanto con las normas y las estructuras formales como las convenciones informales, destacando cómo las instituciones representan valores y relaciones de poder (2001). En este caso Lowndes y Pratchett (2009), apuntan a que las normas sin duda inciden en los rendimientos de la participación ciudadana local. Los arreglos formales no sólo de por sí abrirán canales de participación, como es el caso de los mecanismos de participación institucionalizados, sino que según estos autores, promoverán el interés de la ciudadanía en intervenir en la vida pública. Las reglas, proveen información sobre el probable comportamiento futuro de los actores así como de las sanciones en caso de incumplimiento, sin embargo el comportamiento no es neutral ni predecible por el contrario supone un alto grado de intencionalidad de los actores que buscan beneficiarse de las relaciones de poder (Knight, 1992). La relación entre los individuos, en este caso asociaciones, y las instituciones puede ser tanto estratégica como de configuración y limitación de las expectativas mutuas (Hall y Taylor 1998: 961), cuestión que irá definiendo el alcance de los espacios participativos creados.

En este marco de reglas también perviven los arreglos informales que igualmente condicionan los cursos de acción y de decisión, promoviendo o constriñendo los procesos participativos (Lowndes y Pratchett, 2009:108). En efecto, las reglas e instituciones

formales van acompañadas de arreglos informales que determinarán su curso (Knight, 1992). Sin embargo como sugieren Ostrom y Ahn (2003:191-194) las reformas dentro de las instituciones formales pueden reorientar y modificar los patrones de las prácticas informales.

Siguiendo a Goodin (1996:23-25) las instituciones cambian a lo largo del tiempo como resultado de tres procesos: por evolución, por accidente o por una intervención intencional. Si bien para Offe (1996:685-687) el cambio en las instituciones es derivado de una variación en sus valores o de la incompatibilidad de éstos con los valores del entorno, Goodin (1996) al respecto indica que las reformas institucionales pueden corresponder más a la intención de promover valores a largo plazo. Para Nohlen (2007), por otra parte, el proceso de cambio derivado de reformas institucionales está siempre en riesgo toda vez que se produce en un contexto social ajeno a los valores que se quieren introducir, es decir aún prevalecen reglas informales que mantienen las practicas anteriores, el path dependence.

El cambio es difícil de lograr, siguiendo a Lowndes, ya que implica un reaprendizaje de valores e identidades en los actores que entrañan patrones existentes de poder y desventaja, asimismo, las prácticas informales son especialmente difíciles de modificar y suelen persistir aún después de que se adelantan reformas en las instituciones formales (2004:561). No obstante, y considerando la instauración de mecanismos de participación ciudadana local como instrumentos de cambio de las prácticas tanto formales como informales de participación, Lowndes, Pratchett y Stoker (2006:559) afirman que el path dependence de la gobernanza local puede ser reorientado por actores y nuevos arreglos institucionales formales, de tal suerte que las reformas introducidas de cara a promover la intervención de los ciudadanos en el proceso político efectivamente tengan efecto en el decisión-making. Ello dependerá de dos tipos de actores institucionales: los partidos y los líderes políticos.

Paralelo a la disposición de oportunidades de participación, debe estar la eficacia participativa, es decir, que los gobiernos efectivamente consideren las propuestas surgidas en el seno de los mecanismos de participación. Así “para que las personas participen de forma sostenida tienen que creer que su implicación está haciendo diferencia” (Lowndes y Pratchett, 2009: 107).

En el desarrollo de los mecanismos de participación local, como la literatura al respecto lo ha subrayado (Walliser, 2001; Velásquez y González, 2006; Avritzer, 2010; Scheneider y Welp, 2011), es posible identificar que la apertura de los procesos participativos a nivel local no siempre ha estado precedida de un consenso entre la ciudadanía y el gobierno acerca de la naturaleza y propósito de los mismos. Igualmente, una vez instaurados, los estudios empíricos han demostrado que, en ocasiones, más que

favorecer la gobernanza local se acentúa el conflicto o se generan tensiones, especialmente por parte de la ciudadanía que no ven satisfechos sus intereses. El conflicto parece inherente a la vida política que se expresa tanto a nivel electoral, a través de los partidos políticos, o en las relaciones Estado- sociedad, donde una de las manifestaciones pueden ser los movimientos sociales, o incluso dentro de la misma sociedad civil.

La influencia del “contexto político- institucional” en la oferta de participación ciudadana institucional y sus resultados pocas veces ha sido observado como un factor exógeno y explicativo (Font, 2011; Della Porta, 2009). Al igual que el concepto de Estructura de Oportunidades Políticas de la literatura de los movimientos sociales, el “contexto político- institucional” en los estudios de participación ciudadana local se ha convertido en una suerte de cajón de sastre que aglutina un amplio número de variables corriendo el riesgo de ser un término que remite a cualquier aspecto del entorno en el que se desarrollan las prácticas de participación ciudadana. Las propuestas sobre qué elementos deben ser considerados en tal “contexto” son tan diversas como heterogéneas. Lowndes, Pratchett y Stocker realizan un aporte interesante (2009: 101-120), proponen un marco analítico fundamentado en tres factores a través de los cuales buscan explicar la variabilidad participativa en el ámbito local: los recursos, las relaciones y las normas, estas últimas hacen referencia a “(la) combinación específica de instituciones formales e informales que influencian la participación en una localidad, determinando el comportamiento de de políticos, administradores públicos, líderes vecinales y ciudadanos a título individual” (2009: 102). Sin embargo determinar los elementos concretos que configuran estas normas está lejos del consenso.

Al revisar la literatura centrada en explorar experiencias participativas en el nivel local se encuentran ciertos puntos en común de lo que configura el “contexto político- institucional” en el que se desarrollan las experiencias participativas. Por una parte, dentro de la variable política se pueden señalar elementos como partidos políticos, sistemas de partidos, voluntad política, concordancia entre gobierno central y gobierno local, participación electoral, entre otros (Schneider y Welp, 2011). Por otra parte en la dimensión institucional se encuentran aspectos como: estructura territorial de gobierno – centralización, descentralización-, existencia de instituciones y regulaciones formales para la participación, recursos humanos y técnicos destinados a este tema, entre otros (Font et al, 2011).

Así, Avritzer (2010) señaló que al comparar los resultados en términos deliberativos y distributivos de los presupuestos participativos llevados a cabo en cuatro ciudades brasileñas (Sao Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte y El Salvador), los factores que a su juicio habían resultado determinantes era el tejido asociativo de cada ciudad y el color

político del gobierno que lo había implementado. Por su parte la investigación de Scheneider y Welp (2011) en cuatro ciudades latinoamericanas (Buenos Aires, Bogotá, Caracas y Montevideo) explora, cómo entre otros, la voluntad política, la fragmentación o polarización del sistema de partidos determinan el alcance de los diseños participativos instituidos en dichas ciudades.