Costos comunes a varios contratos o filiales

Este problema se encuentra en la gran mayoría de los contratos en Francia, así como también en los contratos de las CESB en el Brasil. De acuerdo con su organización territorial, además de los medios específicos del contrato (“costos directos”), el operador privado aprovecha equipos, oficinas, logística, personal, sistemas computacionales y otros insumos compartidos entre numerosos contratos, lo que se conoce como costos indirectos o comunes. Como lo destaca la oficina nacional de auditoría: “En algunas delegaciones, los costos indirectos son más importantes que los costos directos y pueden alcanzar y sobrepasar un 80% de los costos totales … las cortes regionales de cuentas han a menudo observado que los costos distribuidos no corresponden precisamente a prestaciones claramente identificadas. Tal es el caso de los gastos generales asociados a la sede de los grupos privados que representan una parte significativa” (Cour des Comptes, 2003). La corte señala que el criterio de asignación y determinación de los costos comunes sobre la base del valor agregado generado por cada contrato, es bastante arbitrario y refleja desigualdades entre diferentes contratos y municipios. “Si algunos contratos son, según los contratistas privados, deficitarios, como otros le son favorables, el margen …, en general, no se conoce. Las cortes [regionales de cuentas] no pudieron determinar [dicho margen] sino que por medio de procesos de contabilidad complejos … La estimación del índice de margen financiero de los contratos … conducen a veces a obtener tasas del 50 al 100% más altas que las aparentes” (Cour des Comptes, 2003).

En la práctica, la fiscalización eficiente de los costos comunes sólo parece posible en el ámbito del operador y del conjunto de sus contratos, y no a nivel individual de cada contrato y cada autoridad territorial contratante. En la experiencia francesa, este control es costoso, y para que sea efectivo necesitaría que se implemente la contabilidad regulatoria a nivel nacional, y en especial, se transparenten los criterios de asignación y atribución de los costos comunes por parte de los operadores. El SNIS del Brasil es el único sistema de gran envergadura en el mundo que simultáneamente proporciona datos técnicos y contables tanto para cada operador como para cada uno de sus contratos.

El precio que se debe pagar para obtener esta importante información parece ser un plazo bastante largo de procesamiento y publicación de los datos: los datos de 2007 sólo es posible tenerlos disponibles a finales de 2009.

2. Contabilidad financiera no exhaustiva

Otro punto positivo del marco institucional de privatización integral en Inglaterra y Chile es la exhaustividad de la contabilidad comercial y regulatoria de los ingresos y costos (particularmente del costo de capital) de todos los prestadores71. En la gran mayoría de los demás países, es solamente a través de los contratos de concesión integral que la contabilidad de los costos de operación, y particularmente de los de inversión y financiamiento, puede ser exhaustiva, como por ejemplo en los casos de las CESB en el Brasil y los contratos de Suez-Environnement y Veolia en Marruecos. En los contratos de operación, arrendamiento y concesión parcial, la debilidad de los estados financieros y la falta de contabilidad patrimonial exhaustiva de las inversiones financiadas por los municipios, impiden una visión financiera y económica integral de la prestación —en cuanto a la operación y mantenimiento y en relación con la inversión y financiamiento— en su conjunto. Ésta es una situación común inclusive en muchos países desarrollados, como Francia e Italia. Por ejemplo, muy a menudo falta o es inadecuada la siguiente información financiera:

• Toda o una gran parte de las cuentas de capital, en especial: i) inversiones y activos de propiedad de los municipios, tanto los existentes al inicio del contrato como los nuevos durante la ejecución en los contratos de arrendamiento; ii) subsidios a la inversión; iii) deudas de financiamiento de las inversiones a cargo de los municipios; y iv) gastos municipales (como servicio de la deuda, costos de fiscalización, etc.) imputados a los cánones de arrendamiento, usufructo, uso del dominio público y otros, pagados por los operadores. • Otras cuentas vinculadas al papel de los municipios (como subsidios a la operación,

dividendos recibidos por los municipios en los esquemas de empresas mixtas, costos de gestión y supervisión de los contratos).

La falta de cláusulas consistentes que aseguren la contabilidad exhaustiva de todos los ingresos y costos, abre la puerta a que prácticas contables varíen entre contratos y entre prestación directa y delegada, con las siguientes consecuencias:

• La imposibilidad de comparar los costos de prestación directa con los de la delegada. • La dificultad de analizar la consistencia entre los planes de inversión ex-ante (en los

procedimientos de cálculo tarifario) y sus valores históricos reales en la contabilidad ex-post. Las soluciones para asegurar una contabilidad exhaustiva de todos los ingresos y costos no son evidentes o fáciles. Se requiere un equilibrio razonable entre las necesidades de comprensión razonable de los costos del servicio y los riesgos de una sofisticación demasiado costosa e irreal:

• Áreas de servicio grandes. La mejor solución es que todos los costos que no son de cargo directo del prestador, sean reflejados en la contabilidad de una empresa autónoma municipal (real o de patrimonio)72.

• Áreas de servicio medianas. En este caso, se justifica una opción menos costosa como una empresa de patrimonio virtual; es decir, sin personal propio y reducida a los estados financieros establecidos por el contratista bajo la supervisión de un interventor y la certificación de la auditoria contratada por el municipio.

71

Por lo menos, desde la fecha de la privatización y, en especial, desde el momento de la introducción de la contabilidad regulatoria.

72

En muchos casos, el Banco Mundial ha adoptado este enfoque, como por ejemplo en los contratos de arrendamiento en Senegal y Camerún.

• Áreas de servicio pequeñas. En la mayoría de los casos, sería suficiente llevar contabilidad simplificada, que debería incluir estimaciones de costos de inversiones y activos a cargo del municipio.