Crisis del neoliberalismo y transición del modelo de desarrollo

El gobierno de E. Duhalde (2002-2003) fue un gobierno de transición con escasa sustentabilidad política, cuyos principales objetivos fueron gerenciar la crisis económica, recomponer la virtual quiebra del sistema financiero, conseguir gobernabilidad a través de la contención del estallido social, y preparar una salida electoral ordenada (Colombo, 2005). En el ámbito internacional, se procuró conseguir apoyo político para “reinsertar a la Argentina en el mundo” ante el aislamiento que había traído la cesación de pagos de la deuda en 2001. Con dicho fin, las acciones estuvieron dirigidas a recomponer la imagen

58 _{El autor señala que en los años ´70 la industria representaba el 25% del PBI; en los ´80 el 20% y a fines de}

exterior del país, y a consolidar los vínculos con los países del MERCOSUR, especialmente con Brasil.

En su primer discurso ante la Asamblea Legislativa, Duhalde (2002) anunció el fin de la Convertibilidad y el agotamiento del modelo económico, al tiempo que proponía tres objetivos básicos: “reconstruir la autoridad política e institucional, garantizar la paz social y sentar las bases para el cambio en el modelo económico y social”. De este modo, Duhalde inició su gobierno con un discurso extremadamente crítico hacia los sectores más beneficiados con el “modelo de los noventa“, y puso el acento sobre la necesidad de construir otro modelo basado en la producción: “mi gobierno pondrá fin a la alianza del poder político con el poder financiero que perjudicó al país, para sustituirla por una alianza con la comunidad productiva” (citado en Colombo, 2002).

La devaluación aplicada en el año 2002 no sólo significó el fin del régimen de Convertibilidad, sino también la finalización de un modelo de acumulación basado en la especulación financiera y el desmantelamiento de la estructura productiva (Schorr, 2012). El nuevo tipo de cambio real competitivo alteró las rentabilidades sectoriales y la distribución de los ingresos (Fernandez Bugna et al, 2007), ya que los nuevos precios relativos se fueron redefiniendo a favor de la producción doméstica de bienes transables y la utilización de procesos intensivos en trabajo, aunque sin dejar de favorecer a las actividades basadas en ventajas naturales (Barreca, 2014).

En este contexto, el gobierno diseñó un nuevo esquema económico a partir de la libre flotación cambiaria, la pesificación de precios y tarifas dejando sin efecto las cláusulas indexatorias de ajuste, y un congelamiento de los niveles tarifarios hasta tanto se efectuara la revisión integral de los mismos, con el fin de evitar una mayor conflictividad social y escapar a una escalada inflacionaria (Castelli, 2009:67). Asimismo, la administración duhaldista entabló negociaciones con el FMI para cancelar vencimientos de deuda, con un nuevo estilo de negociación que buscó poner límites a su injerencia en política económica interna para preservar los incipientes signos de recuperación económica que lentamente se estaban produciendo (Colombo, 2005:146).

una retórica más antinorteamericana y una práctica con mayores grados de autonomía que la sostenida por los mandatarios precedentes. “El desprestigio que el neoliberalismo y el gobierno de Estados Unidos habían ganado en la sociedad argentina, permitieron que la administración Duhalde llevara a cabo políticas que sugerían una búsqueda de mayor autonomía” (Colombo, 2005:146). En primer lugar, como se comentó previamente, se produjo una transformación en la lógica de negociación con los organismos multilaterales de crédito. En segundo lugar, no se siguieron las políticas estratégicas de los Estados Unidos, expresando severas críticas a la guerra de Irak, y absteniéndose de condenar a Cuba en la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. En tercer lugar, la prioridad estuvo signada por el MERCOSUR, y especialmente la relación estratégica con Brasil como ejes fundamentales del relacionamiento exterior, desplazando a las posturas más ortodoxas que alentaban los acuerdos de libre comercio con áreas mayores (ALCA UE) (Colombo, 2005:146).

La política comercial externa estuvo caracterizada por determinadas medidas de emergencia ante la crítica situación económica y social del país, especialmente con el establecimiento de retenciones a las exportaciones de productos agrícolas, lo cual dio inicio a una política de tipos de cambios diferenciados a partir de la utilización de aranceles a la exportación (CENDA, 2007). El tipo de cambio real competitivo actuó como una barrera de protección para los sectores productivos nacionales en competencia con productos extranjeros, a su vez que otorgó mayor competitividad internacional a las exportaciones nacionales. Al amparo del tipo de cambio alto, y con una caída estrepitosa de las importaciones por la contracción del PIB y el consumo, la balanza comercial registró un superávit que se fue acrecentando en los años posteriores.

II. 4. Argentina posneoliberal de los gobiernos kirchneristas

En palabras de Basualdo (2011:123), “los últimos y críticos años de la valorización financiera entre 1998 y 2001, así como el triunfo -a partir de la mayor devaluación del tipo de cambio real en la historia argentina- de la propuesta devaluacionista durante 2002, dieron lugar no sólo a un colapso económico sino a lo que se podría denominar una crisis social y política que cuestionó el patrón de acumulación de capital vigente”. Como consecuencia de la crisis económica, social y político-institucional que estalló en 2001, los

gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2015), produjeron un cambio de rumbo, estableciendo una estrategia de desarrollo centrada en el crecimiento económico con inclusión social (Colombo, 2013; Azpiazu et al, 2010).

El tipo de cambio competitivo establecido en la gestión previa y mantenido durante el período kirchnerista, fue clave en el éxito del nuevo ciclo económico en un contexto regional y mundial de bonanza y crecimiento, destacado no sólo por su magnitud sino por su carácter sostenido. En este sentido, se observan dos etapas en la evolución del PIB argentino. En una primera etapa (2003-2011), hubo un aumento ininterrumpido del mismo a una tasa promedio de 7,4%, según cifras brindadas por el INDEC. Estos resultados macroeconómicos no solo marcaron una ruptura con la tendencia económica decreciente del período 1998-2002, sino que fueron los más espectaculares de América Latina, y se asemejaron a los crecimientos de China e India59.

En la segunda etapa (2012-2015), el desempeño se caracterizó por un amesetamiento con porcentajes mucho menores, en consonancia también con el resto de economías latinoamericanas.

Crecimiento del PBI en Argentina (% de variación interanual)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

8,8 9,0 9,2 8,4 8,0 3,1 0,1 9,5 8,4 0,8 2,9 0,5 2.6

Fuente: Indec, 2016

Esta evolución del PBI está vinculada en parte, a factores coyunturales del contexto internacional. Por ejemplo, el crecimiento entre 2003 y 2008, fue alentado por el incremento de la demanda y de los precios de las commodities exportados, mientras que la caída del año 2009, así como los bajos porcentajes del periodo 2012-2015 no pueden ser explicados sin referenciar los efectos de la crisis internacional. Como afirma la CEPAL (2016), la recuperación de los envíos regionales después de la crisis desatada en 2008 solo se mantuvo dos años y medio, siendo impulsada por la demanda sostenida de las economías emergentes (de Asia, en particular), que atenuó los efectos de la recesión de la zona del euro y del bajo crecimiento de los Estados Unidos. Sin embargo, para el 2012, el persistente

59 _{Según el Fondo Monetario Internacional, los países latinoamericanos registraron un aumento promedio del}

sesgo recesivo de la economía mundial terminó golpeando también a las economías en desarrollo, reduciendo las exportaciones de la región.

Más allá de un contexto económico internacional beneficioso durante los primeros años de la década de 2000, el crecimiento que evidenció la economía argentina se debió también a los cambios internos generados en el marco de transición a un nuevo modelo de desarrollo (De Angelis, 2011; Azpiazu et al, 2010). Dentro de la particular transformación de la estrategia de desarrollo nacional, se destacó, en primer lugar, el establecimiento de una tasa de cambio real competitivo y las permanentes intervenciones estatales para contener la apreciación de la moneda en un contexto superavitario60. En segundo lugar, el crecimiento argentino se sustentó en un dinámico proceso de reindustrialización y reactivación de la capacidad productiva orientada al mercado interno que se convirtió en el nuevo motor del crecimiento económico (CENDA, 2007). Por último, y como resultado del crecimiento y la reactivación económica, sumado al conjunto de medidas gubernamentales de corte social y distributivo, se forjó un proceso de fortalecimiento del mercado interno61.

La principal fuente de este crecimiento se ubica en el sector productor de bienes que entre 2003 y 2011 creció a una tasa aproximada del 9% anual (INDEC)62. Dentro de este sector, durante todo el período, el mayor crecimiento promedio acumulado se produjo en la industria manufacturera, quebrando una tendencia de desindustrialización iniciada durante la última dictadura militar que alcanzó cifras record entre 1998 y 2002, cuando el sector se contrajo a una tasa promedio negativa de -7,5% anual. De esta manera, conforme a los datos del Banco Central de la República Argentina (BCRA)63_{, entre el 2003 y el 2011, la}

industria manufacturera aportó un promedio de 14,1% al conjunto del crecimiento total del PBI.

Junto a la industria manufacturera, otros sectores adquirieron importancia en el incremento del PBI, como la construcción, el transporte, el turismo, las telecomunicaciones, el

60 _{Es relevante destacar que, en consonancia con dicha medida, se estableció un tipo de cambio diferenciado}

para el sector industrial (a través de un menor nivel de retenciones y el reintegro a las exportaciones), como medida de protección y como herramienta de diversificación de las exportaciones (De Angelis, 2011:79).

61 _{Conforme al INDEC, la desocupación a finales de 2015 fue de tan sólo 5,9%, mientras que en 2002}

alcanzaba casi el 18%. Por otra parte, entre los años 2002 y 2010 la Argentina presentó la mejora de salarios mínimos más significativa de la región (Neffa, 2010).

62 _{Disponible en: http://www.indec.gob.ar/ , consultado en mayo de 2016.} 63 _{Disponible en: http://www.bcra.gov.ar/, consultado en mayo de 2016.}

comercio y la intermediación financiera, que comienzan a mostrarse más dinámicas desde el año 2008 dentro del comportamiento general de la economía argentina (Azpiazu y Shorr, 2010). Asimismo, la producción local de software (que ha alcanzado niveles superiores al 1% del PBI) y la instalación de empresas de servicios con tecnologías intensivas en mano de obra, fueron sectores destacados con creciente participación en el crecimiento económico (Neffa, 2010).

Un cambio crucial del nuevo modelo de desarrollo fue la revalorización del rol del Estado frente al mercado como asignador de recursos y reparador de las desigualdades sociales. Las intervenciones estatales buscaron redirigir, mediante la implementación de derechos de exportación (retenciones), compensaciones y acuerdos de precios, las dinámicas del mercado y sus ingresos, desde los sectores con mayor rentabilidad hacia ramas de actividad que, con una rentabilidad menor, generaban más beneficios al conjunto social (Panigo y Neffa, 2009). A su vez, dichos instrumentos económicos permitieron al gobierno desacoplar los precios internos de los internacionales en productos básicos de consumo como alimentos, energía, servicios públicos y transporte, entre otros (Neffa, 2010).

Otros rasgos del fortalecimiento del rol del Estado fueron la renegociación y regularización de los contratos con las empresas de servicios públicos transnacionales, y posteriormente, la renacionalización de algunas empresas privatizadas durante la década previa64, que incumplieron sus compromisos contractuales y que a su vez, fueron consideradas como estratégicas dentro del nuevo modelo de desarrollo (Neffa, 2010).

La renegociación y reestructuración de la deuda externa también reflejó la revalorización de la política como herramienta de desarrollo, dando como resultado una enorme quita de capital e intereses y la reprogramación de los vencimientos mediante las operaciones de canje de deuda realizadas con los acreedores privados en 2005 y 2010. Por otra parte, la cancelación total de la deuda con el FMI en 2005 fue fundamental para finalizar con el tutelaje ortodoxo de dicho organismo. La política de desendeudamiento llevada a cabo desde 2003, ha posicionado a Argentina como uno de los diez países del mundo que más

64 _{Entre las empresas reestatizadas o renacionalizadas se encuentran: Correo Argentino (2003), Aguas}

Argentinas (2006), Aerolíneas Argentinas (2008), AFJP (2008), Fábrica Militar de Aviones (2009) e YPF (2012).

redujeron su deuda en relación al PBI.

Como consecuencia de la política de desendeudamiento, el porcentaje de la deuda pública sobre el PBI pasó de representar un 73% en 2002, a un 14.3% en 2013 (CEI, 2016). Esta menor incidencia junto con el espectacular aumento de la recaudación pública, determinaron una nueva configuración del presupuesto nacional65 (Panigo y Neffa, 2009), permitiendo mayores gastos presupuestarios en infraestructura, educación y salud, así como la transferencia de recursos económicos en forma de inversiones o subsidios a los sectores de servicios e industria (Neffa, 2010). Asimismo, el gasto público social pasó de 19,1% del PIB en 2003 a 27,6% en 2013, según datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales66.

Por otra parte, se generaron “superávit gemelos” obteniendo balances positivos en las cuentas fiscales y de comercio exterior, en contraste con los déficits estructurales de la década neoliberal. Es importante aclarar que si bien el superávit comercial se mantuvo inclusive hasta 201467, el saldo de la cuenta corriente comenzó a dar negativo desde el año 2010, aunque dicho déficit como porcentaje del PIB fue mucho menor al registrado en la década anterior68.

Al analizar la configuración del sector industrial en el nuevo modelo de desarrollo, es posible corroborar que más allá de su recomposición en términos de su aporte absoluto al crecimiento de la economía argentina, y el surgimiento de un importante número de empresa medianas y pequeñas generadoras de empleo y orientadas fundamentalmente al mercado interno, no se modificaron significativamente ciertas características adquiridas

65 _{Mientras que en 2001, de acuerdo a la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, los}

servicios de deuda equivalieron a un 5,32% del PIB, registrándose así un record histórico, desde 2003 nunca se superó el 2,5%.

66 _{La AUH (Asignación Universal por Hijo), implementada en 2009, fue una de las medidas más destacadas.}

Debido a la ampliación y universalización de estas políticas, el gasto público social como porcentaje del PBI marcó un nuevo record en cada año de gestión desde 2004 (exceptuando una insignificante reducción en 2010).

67 _{En 2014, el superávit comercial fue de 6.654 millones de dólares según el Centro de Economía}

Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. En el último año de gestión kirchnerista, la balanza comercial dio un déficit de 2.968.726 miles de dólares corrientes según datos provisorios del INDEC.

68 _{En 2014, se registró un déficit del 0,9% del PIB según el Centro de Economía Internacional, mientras que}

durante el período neoliberal, constituyendo una importante limitación al proceso transformador del modo de acumulación (De Angelis, 2011:86).

Principalmente, el nuevo patrón de crecimiento no logró modificar la estructura productiva y exportadora, ni los rasgos de concentración y extranjerización de la economía. Las empresas medianas y pequeñas, que resurgieron en este período al amparo de la protección del tipo de cambio y una oferta básicamente destinada al consumo interno (textiles, herramientas y maquinaria, harinas, entre otras), constituyeron en conjunto una pequeña proporción del volumen total industrial. Durante esta nueva etapa, los rubros más beneficiados dentro del sector fueron aquellas industrias que se desarrollaron en mercados altamente concentrados con posibilidad de fijar precios internos y exportar parte de su producción, como fueron las industrias de alimentos, química, petrolera y automotriz (Neffa, 2010). Según el estudio sobre Grandes Empresas en la Argentina elaborado por el INDEC (2013), las 100 empresas más grandes explican el 67,7% del valor agregado y el 80,4% de las utilidades.

En segundo lugar, el proceso de extranjerización de la estructura productiva, característico de la década del noventa, tampoco sufrió grandes transformaciones. El mismo informe señala que en 2013, dentro de las 500 empresas líderes sólo el 22,4% del valor agregado está en manos de empresas con capital de origen nacional.

Por su parte, la permanencia de la ley de inversiones extranjeras de la última dictadura militar (que permite repatriar sus utilidades y no reinvertirlas) y la ley de entidades financieras (que desincentiva la inversión productiva en la economía real en favor de la especulación financiera) son claros signos de continuidad en dichos aspectos (Rapoport, 2011).

La crisis internacional de 2008 fue enfrentada con políticas públicas activas, sin recurrir al financiamiento externo y haciendo uso de las reservas internacionales adquiridas mediante los superávit gemelos mantenidos hasta entonces. El gobierno adoptó un conjunto de medidas de protección comercial para compensar la caída de las exportaciones y proteger de las importaciones a los sectores más sensibles por su capacidad de generar trabajo. A su vez, se implementaron programas específicos para fomentar el consumo y la demanda

agregada, tales como los planes para la adquisición de automóviles, la renovación de electrodomésticos, o la venta en cuotas sin interés.

A pesar de estas medidas contracíclicas, la persistencia de la crisis económica internacional produjo una caída muy marcada de la tasa de crecimiento del PBI en el año 2012, y un crecimiento muy moderado en los años subsiguientes. Entre los factores que coadyuvaron a este desempeño, se pueden mencionar: 1) una economía mundial que se desacelera, provocando la contracción de la demanda global y el deterioro de los términos del intercambio69; 2) la significativa remisión de utilidades por parte de las filiales de firmas extranjeras radicadas en el país como mecanismo de alivio de la crisis en los países centrales; 3) un proceso de fuga de capitales; 4) la acentuada crisis de Brasil, principal socio comercial de Argentina; y 5) el déficit en divisas generado en las cuentas externas del comercio energético que hasta 2010 habían resultado superavitarias (Plan Fénix, 2015:7).

La caída de las exportaciones, provocó que a partir de 2009 se erosionase el superávit de la balanza comercial que desde 2003 se había convertido en la principal fuente de provisión de divisas para la economía. Según la información proporcionada por el INDEC, el saldo positivo del excedente comercial se redujo de 16.866 a 6.631 millones de dólares entre 2009 y 2014, es decir, una caída de más del 61% vinculado a un crecimiento elevado de las importaciones y uno más modesto de las exportaciones (CIFRA, 2015b:24).

Ante la cada vez mayor restricción externa (insuficiencia de divisas) y la inflación que perjudicaban la evolución de la economía, el gobierno decidió establecer un régimen de administración restringida de los movimientos de divisas. Por un lado, fijó límites a la compra de moneda extranjera por parte de diversos tipos de demandantes locales; por otro, creó una estricta administración de las divisas con destino a importaciones, que aun así continuaron incrementándose en los últimos años debido a que, entre otros factores, la industrialización requería insumos y bienes de capital (Plan Fénix, 2015:8).

69 _{La caída de la demanda de los principales socios comerciales de Argentina fue acentuándose en el período.}

Brasil disminuyó las importaciones desde Argentina en un 25,2% en 2015, mientras que China y la Unión Europea redujeron en ese mismo año sus compras argentinas casi un 15%. Por su parte, entre 2012 y 2015, los términos del intercambio se redujeron en un 12,9% (CIFRA, 2016).

A pesar de que las políticas anticíclicas buscaron mitigar el impacto recesivo en la economía argentina (CIFRA, 2016), “la industria manufacturera comenzó a desacelerarse, a la vez que la creación de empleo fue creciendo a tasas menores y entró en una suerte de meseta, como también la recuperación de los salarios” (Barrera et al, 2012:15). En 2014, el salario real de los trabajadores registrados en el sector privado cayó por primera vez desde 2003 un 4,8%, y se registran leves aumentos de la tasa de desocupación (CIFRA 2015).

En conclusión, a pesar de que la situación internacional influyó en la caída acentuada del PBI en 2009 y provocó un menor dinamismo económico desde 2012, los gobiernos kirchneristas siempre se preocuparon por alentar el proceso de recuperación de la matriz industrial argentina, luego del desguace de 30 años de políticas neoliberales. Para mantener este proceso ante las restricciones externas, en 2014 la presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció el envío de tres proyectos de ley que tenían a la industria como