La“cuña gubernamental”en España incluye impuestos, así como los costes de políticas públicas recuperados por las tarifas de acceso. Los impuestos son determinados por el Gobierno y, en su mayor parte (IVA), se utilizan para financiar el gasto público.
Para los consumidores industriales, el IVA es recuperable, por lo que no lo incluyo en el análisis de los precios. Sin embargo, para los consumidores domésticos, el IVA no es recuperable normalmente y, por eso, está incluido.
Hay un debate legítimo sobre si algunos de los costes de políticas públicas actualmente recuperados con cargo a las tarifas de acceso deben financiarse con impuestos generales o mediante otros impuestos, como por ejemplo, un impuesto sobre el carbono que afectaría a todos los sectores excluidos del Sistema de Comercio de Emisiones, sobre la base del contenido en carbono del combustible utilizado.
I. Costes de acceso
La forma más fácil de entender los costes asociados con la“cuña gubernamental”española es el estudio de los costes de“acceso”, tal y como se representan en el Gráfico 20. Mientras que los costes de las redes de transporte y distribución reguladas (recuadro azul) aumentaron ligeramente entre 2007 y 2012, los costes de las políticas públicas (la“cuña gubernamental”) crecieron mucho más. Estos últimos incluyen el apoyo a las energías renovables y a la cogeneración (recuadro verde), la financiación de otros objetivos del Gobierno y costes del sistema (recuadro amarillo), además de los pagos de intereses sobre la deuda tarifaria (recuadro rojo).
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GRÁFICO 20/EVOLUCIÓN DE LOS COSTES DE ACCESO EN ESPAÑA 2007-2012
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Mill o n e s d e e u ro s
SOBRECOSTE DE RENOVABLES Y COGENERACIÓN RESTO DE COSTES DE ACCESO
ANUALIDADES DEL DÉFICIT REDES
25
“Mitos y Realidades del Sistema Eléctrico Español”. Presentación del Secretario de Estado de Energía, Alberto Nadal, 4 de marzo 2014, página 11.
El Secretario de Estado de Energía ha presentado recientemente un Gráfico (ver Gráfico 21) que25 resume el problema de los crecientes costes de la parte regulada del sistema eléctrico español desde 2005. Mientras que los costes regulados totales del sistema han aumentado un 221%, el apoyo económico a las energías renovables y a la cogeneración lo han hecho en un 816% y el pago de intereses sobre el déficit de tarifa acumulado ha aumentado un 1.072%. Estos dos componentes contribuyen, respectivamente, con más de 9.000 millones y 2.600 millones de euros al año, respectivamente, a los costes del sistema. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que los ingresos de las tarifas de acceso se situaron de forma constante por debajo del total de los costes de acceso anuales, lo que explica el aumento de la deuda de tarifa. Este Gráfico refuerza la idea, indicada anteriormente, acerca del coste de distribución en España, estimado en aproximadamente 0,020 €/kWh.
GRÁFICO 21/ GRÁFICO DEL SEE DEL MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO SOBRE COSTES REGULADOS
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II. La“Cuña gubernamental”por categoría de consumidor
La“cuña gubernamental”difiere en España entre las distintas categorías de consumidores, como muestra el Gráfico 22. En el caso de los grandes industrias, entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2012, los precios medios sin IVA aumentaron un 6%, de 72 €/MWh a 77 €/MWh, mientras que la “cuña”se incrementó un 4%, de 9 €/MWh a 10 €/MWh. Al final del período, la“cuña”representó el 12% del precio final de estos consumidores, frente al 13% en 2008. En el caso de los consumidores industriales de tamaño medio, los precios y la “cuña” han aumentado. Los precios sin IVA aumentaron un 12% entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2012, de 107 €/MWh a 120 €/MWh. La“cuña”creció en casi un 68%, pasando de 19 €/MWh a 32 €/MWh. La“cuña”representó el 27% del precio medio en el segundo semestre de 2012 para estos consumidores, frente al 18% en 2008. El componente de la energía bajó del 71% al 62% del precio final.
En el mismo período, los precios domésticos de la electricidad en España, incluidos impuestos, aumentaron más de un 46,1%, desde 156 €/MWh hasta 228 €/MWh, respectivamente. El precio mayorista y minorista de la energía representó el 36% del precio residencial en el segundo semestre de 2012, frente a un 57% en el segundo semestre de 2008, pasando de 89 €/MWh a 82 €/MWh. La
“cuña gubernamental” se incrementó en un 130%, de 49 €/MWh a 113 €/MWh. De esta manera, la “cuña” pasó a representar el 50% del precio medio doméstico en el segundo semestre de 2012, frente
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GRÁFICO 22/ EVOLUCIÓN DE LA“CUÑA”EN ESPAÑA,
DESDE EL SEGUNDO SEMESTRE DE 2008 HASTA EL SEGUNDO SEMESTRE DE 2012 (FUENTES, EUROSTAT Y LIQUIDACIONES DEL SECTOR ELÉCTRICO DE LA CNE)
En todos los países, los grandes consumidores suelen pagar precios eléctricos más bajos que los residenciales. España no es diferente en este aspecto. Hay una justificación de costes para algunas de las diferencias de precio; por ejemplo, los menores costes unitarios de comercialización para los grandes consumidores, los mayores costes de red por unidad para servir a los pequeños consumidores (que están conectados a la red de distribución de baja tensión) y la mayor capacidad de los grandes consumidores para consumir electricidad cuando los precios del sistema son bajos. Los precios notificados también reflejan el hecho de que los consumidores domésticos no pueden recuperar el IVA, mientras que los consumidores industriales y comerciales sí pueden. Sin embargo, un elemento importante de la asignación de costes está relacionado con las decisiones gubernamentales o regulatorias, aplicando los criterios de voluntad o capacidad de pago.
En España, la “cuña gubernamental” representó el 50% del precio doméstico promedio de la electricidad en 2012, el 27% del precio promedio para los consumidores industriales y el 12% del precio promedio para las grandes industrias. Otra forma de reflejar el reparto de los costes de acceso entre categorías de consumidores es comparar este reparto con la contribución al consumo eléctrico total. En el primer semestre de 2013, los consumidores domésticos eran responsables de un 30% del consumo eléctrico y del 49% de los peajes de acceso, mientras que el resto de consumidores en baja tensión suponían el 19% del consumo y pagaron el 25% de los peajes, y los consumidores en alta tensión representaban el 51% del consumo y pagaron el 26% de los peajes . A medida que aumenta el26
tamaño de la “cuña gubernamental” en España – reflejada en los peajes – la cuestión de la asignación de esos costes pasa a ser más importante.
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 2008S 2 2009S 2 20 1 0 S 2 20 1 1 S 2 20 12S 2 €/ kW h Doméstico - Banda DC 2008S 2 2009S 2 20 1 0 S 2 20 1 1 S 2 20 12S 2
Industrial medio - Banda IC
2 008S 2 2 009S 2 20 1 0 S 2 20 1 1 S 2 2 0 12S 2
Gran industrial - Banda IF
CUÑA GUBERNAMENTAL REDES ENERGÍA Y SUMINISTRO
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“Boletín Estadístico sobre la evolución del mercado minorista” de la CNMC para el primer semestre de 2013 (cuadro 3 de la página 15).
También hay un debate legítimo sobre si una mayor parte de los costes de descarbonización y otros costes de las políticas públicas debería recuperarse a través de los impuestos generales, a través de los impuestos sobre el carbono en actividades no cubiertas por el comercio de derechos de emisión de la UE, o por medio de la introducción de un “mínimo” al precio del CO en el mercado de derechos de2
emisión de la UE, como se hizo en Gran Bretaña.
Las instalaciones de energías renovables reciben apoyo económico para cumplir con el compromiso asumido por España ante la UE de aumentar la cuota total de energía renovable (no sólo de la electricidad renovable) y de disminución de las emisiones de CO . El gobierno también financia2
otros políticas publicas a través de la tarifa eléctrica, como por ejemplo políticas industriales, regionales, sociales y de diversificación. En la medida en que estos son objetivos generales de la política pública y tienen carácter de “bien público”, hay un argumento económico para proponer que se financien parcialmente a través de mecanismos fiscales que vayan más allá del precio de la electricidad. Éste es un tema apropiado para que sea considerado por parte del Gobierno español en el marco de su próxima reforma fiscal .27
27
Para obtener una descripción del caso de los impuestos sobre el carbono en EE UU, véase Joseph Aldy, “The Case for a US Carbon Tax”, Oxford Energy Forum 91, febrero 2013, páginas 12-16.