DEFINICIÓN DE LA PROGRESIVIDAD DEL GASTO SOCIAL
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 0 20 40 60 80 100 Porcentaje de la población Po
rcentaje del ingr
eso
Po
rcentaje del ingr
eso
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Gráfico Nº1: Opción 1 Gráfico Nº2: Opción 2
Distribución progresiva Equidistribución
Distribución regresiva Distribución del ingreso
0 20 40 60 80 100 Porcentaje de la población Distribución progresiva Equidistribución Distribución regresiva Distribución del ingreso
5. Educación: hacia un gasto
progresivo en la escuela
primaria
Desde la perspectiva de las políticas públicas, el logro más importante de la región hacia fines de los años noventa es, sin duda, el establecimiento de un patrón progresivo en el gasto destinado a educación primaria. Tal como se muestra en el gráfico II.9, la distribución de los recursos públicos en educación primaria está sesgada hacia el quintil más pobre de la población en los 11 países que disponen de datos. Además, la porción de los recursos fiscales asignada a cada grupo de ingreso muestra un patrón ascendente a favor de los quintiles más pobres, con la sola excep- ción de Guatemala.
Aunque no se puede afirmar con absoluta seguri- dad que la matriz de gasto progresivo en educación primaria es un fenómeno reciente, debido a la falta de indicadores similares comparables de años ante- riores, la información estadística derivada de varia- bles conexas y utilizadas como base para la elabora-
ción de medidas de incidencia del gasto, indica que se trataría de un logro de fines del siglo XX. Hay dos importantes indicadores que muestran una revitaliza- ción en los años noventa. En primer lugar, según la CEPAL, el gasto social per cápita en educación au- mentó en todos los países de la región, con la excep- ción de Cuba y Ecuador, entre 1990–1991 y 2000– 2001; la variación oscila entre el 13% (Brasil) y más del 250% (República Dominicana). El incremento promedio es del 46,3% (de 98 dólares a 143 dólares, lo que equivale a 45 dólares más por habitante). De esta expansión, el 42% fue resultado del incremento del presupuesto nacional para educación impulsado por la decisión política de fomentar el acceso de la población más necesitada a los servicios básicos. En segundo lugar, la tasa de matrícula primaria neta au- mentó en forma consistente en toda la región en un período similar; concretamente, aumentó de una me- dia del 88% en 1990 al 92% en torno al 2001. En su- ma, el alza del gasto público en educación, la mayor concurrencia a la escuela primaria, la decisión políti- ca compartida de extender los servicios educativos y las mejoras relativas aunque aún insuficientes en tér-
Gráfico II.9
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.
GASTO SOCIAL EN EDUCACIÓN PRIMARIA
0 5 10 15 20 25 30 35 40 I II III IV V Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Jamaica México Paraguay Rep. Dominicana El Salvador
minos de la calidad institucional de la región en la década de 1990, sugieren que la elevada progresivi- dad del gasto público en educación primaria es un lo- gro que se ha acentuado en el último decenio gracias a los factores mencionados.
Hay dos factores que podrían explicar en parte el mayor gasto social en educación en beneficio de los quintiles más pobres. En primer lugar, las familias po- bres suelen tener más hijos en edad escolar que las de estratos de ingreso altos.29Por otra parte, las familias
más pudientes se muestran reacias a enviar a sus hi- jos a la escuela pública.30 En segundo lugar, aun su-
poniendo que el número de beneficiarios directos por grupo de ingreso fuera el mismo, el gasto social impu- tado a los quintiles de más bajos ingresos resultaría superior debido al mayor costo por estudiante que significa para el gobierno la prestación del servicio a esos segmentos. En general, el costo de provisión de un servicio social es mayor cuanto mayores son las carencias de la población destinataria. El costo per cápita de identificar, organizar y capacitar a grupos sociales marginados para el uso y mantenimiento de servicios básicos de educación y salud, así como los gastos gubernamentales para mejorar el entorno so- cial a fin de aprovechar mejor los servicios sociales, son considerablemente mayores a los necesarios para prestar servicios similares destinados a la clase media.
Esto no resta en absoluto mérito a la voluntad po- lítica demostrada en la región de reorientar los recur- sos fiscales a la provisión de servicios sociales. Por el contrario: se reconoce el esfuerzo de los gobiernos que, ante mayores obstáculos financieros y propios de
la estructura social, decidieron comprometerse a ex- tender los servicios sociales a los más necesitados.
La distribución del gasto en educación secunda- ria, en contraste, suele ser regresiva; de hecho, en ocho países el gasto social recae más que proporcio- nalmente en los grupos de mayores ingresos y en dos de ellos los gastos convergen hacia la neutralidad (Costa Rica y Ecuador). La única excepción es Co- lombia, país que ha logrado avances en la orienta- ción del gasto en educación más allá del nivel prima- rio. Una característica común que se observa en la región es el marcado sesgo a favor de las clases me- dias (véase el gráfico II.10). La forma de U invertida de la distribución del gasto en educación secundaria, predominante en los países de América Latina, pue- de obedecer al elevado costo de oportunidad para los alumnos de los quintiles más pobres que plantea la decisión de seguir estudiando y el bajo retorno que tiene la educación pública en la región. Por una par- te, la necesidad de nuevas fuentes de ingreso para los hogares más pobres provoca tasas más elevadas de de- serción escolar en los quintiles más bajos. Por otra, el menor retorno esperado de la educación pública res- ta incentivos a los grupos de mayores ingresos para acceder a la enseñanza pública. Según el Banco Mundial (1995), la tasa de retorno de la educación primaria pública entre comienzos de los años ochen- ta y principios de los noventa ascendía al 17,9%, lo que se compara con un 26,2% en la enseñanza bási- ca privada. En tanto, la enseñanza pública secunda- ria registró una rentabilidad del 12,8%, en compara- ción con un 16,8% de la educación privada en el mismo nivel.
29 Este razonamiento es válido siempre que el gasto social haya sido imputado por niveles de ingreso calculados sobre la base de hogares. En 10 de los
16 estudios nacionales en los que se presenta información metodológica se utilizan los hogares como unidad de análisis; en los otros 6 la unidad de análisis son los individuos.
30 A medida que la educación pública mejora para todos los estratos sociales, las diferencias entre la calidad de la educación provista por el Estado y
Como consecuencia natural del limitado acceso de los segmentos de más bajos ingresos a la educación secundaria, el gasto en instrucción universitaria re- sulta significativamente regresivo. En el gráfico II.11 se observa una elevada concentración del gasto en educación superior en el 40% de la población de ma- yores ingresos. Este segmento absorbe un porcentaje de recursos públicos que oscila entre el 70% y el 97% en la muestra de ocho países. Los casos más acentua- dos son los de Guatemala y Brasil, donde el 76% y el 82% de los recursos asignados a la educación tercia- ria, respectivamente, beneficia al 20% de la pobla- ción de mayores ingresos.
El gasto en educación superior y en ciencia y tecnología es de suma importancia en América La- tina, que debe mejorar con urgencia sus niveles de competitividad en un mundo cada vez más globali- zado. No obstante, y debido a las razones ya mencio-
nadas, los segmentos más pobres de la población tie- nen un acceso restringido a la educación superior; en cambio, los estudiantes de estratos de ingreso al- tos son los directos beneficiarios de los subsidios pú- blicos, que resultan regresivos, financiados con es- casos recursos fiscales. Por consiguiente, urge en la región un debate, en términos de equidad, en torno al componente de subsidio público que debería acompañar la provisión de educación superior, a fin de que se instrumenten políticas que promuevan y faciliten el acceso a la educación superior de los jó- venes de bajos estratos que completan los estudios secundarios, entre otras cosas mediante programas de crédito, becas y otras formas de financiamiento. Dada la escasez de recursos fiscales para satisfacer las demandas de educación superior de los sectores de más bajos ingresos, el subsidio público captado por los grupos más adinerados podría disminuir progresivamente.
Gráfico II.10
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.
GASTO SOCIAL EN EDUCACIÓN SECUNDARIA
0 5 10 15 20 25 30 35 I II III IV V Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Jamaica México Paraguay Rep. Dominicana
6. Efectos variados en el
campo de la salud
Al igual que en el caso del gasto social agregado, la orientación del gasto público en salud muestra un rango de variación bastante amplio en la región
(véase el gráfico II.12), pese a lo cual son más, y más acentuados, los casos en los que el gasto resulta pro- gresivo. En 8 de los 14 países en los que se cuenta con información, el presupuesto público para salud se dis- tribuye en forma más que proporcional en los grupos de bajos ingresos (véase el gráfico II.13).
Gráfico II.11
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.
GASTO SOCIAL EN EDUCACIÓN TERCIARIA
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 I II III IV V Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala México Paraguay Rep. Dominicana Gráfico II.12
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.
GASTO SOCIAL EN SALUD
0 5 10 15 20 25 30 35 40 I II III IV V Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras México Nicaragua Perú Uruguay
¿Se podría sostener que la actual tendencia a la progresividad del gasto en salud pública representa un avance en comparación con décadas pasadas? A diferencia del caso de la educación primaria, el análisis basado en variables relacionadas no muestra una orientación clara. En efecto, en los años noven- ta se crearon condiciones favorables para mejorar la orientación del gasto sectorial, entre otras cosas mediante el aumento del gasto per cápita en salud (25% en promedio o 20 dólares más), la voluntad po- lítica de extender los servicios básicos cristalizada en el incremento de un 10% de los recursos del sector como porcentaje del presupuesto social y las mejoras institucionales.
Sin embargo, la evaluación del posible efecto dis- tributivo de estas condiciones se dificulta, debido a diversos factores. Por ejemplo, luego de completar la difícil tarea de identificar a la población destinataria en condiciones de extrema pobreza, los obstáculos que se deben sortear para instalar un centro hospita- lario o de servicios básicos de salud son mucho mayo- res en comparación con los necesarios para establecer un centro educativo, porque los primeros exigen una
infraestructura más compleja, con sistemas de electri- ficación, agua potable y alcantarillado, entre otros. Esta notable diferencia de costos puede haber restrin- gido la reasignación de los recursos fiscales en el sec- tor salud a los segmentos menos favorecidos, a pesar del aumento del presupuesto sectorial.
Otro factor que complica el análisis de la orienta- ción del gasto público social en salud es el hecho de que, en la mayoría de los países estudiados, la infor- mación proporcionada era de carácter agregado, lo que impidió evaluar la asignación del gasto público en salud por niveles de ingreso de acuerdo con los ti- pos de servicio (preventivo y curativo, entre otros).
En el análisis del efecto neto distributivo del gas- to público social, tema que se analiza en la siguiente sección del Panorama social, el sector salud plantea dificultades peculiares debido a la recurrencia de gas- tos privados ligados a la provisión del servicio, ya sea porque el servicio público gratuito de salud debe ser complementado por recursos privados (medicamen- tos, entre otros) o porque, dado que el servicio no lle- ga a ciertos grupos sociales, su costo debe ser cubier- Gráfico II.13
Fuente:Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sobre la base de estudios nacionales.
COEFICIENTE DE CONCENTRACIÓN DEL GASTO SOCIAL EN SALUD
-0,30 -0,20 -0,10 0,00 0,10 0,20 0,30 Chile Ar gent ina Cos ta Ric a El Sa lv ador Hondur as Ur uguay Ec uador Nic ar agua G uat em ala Bra si l Colom b ia Mé xi co Pe rú Bo liv ia
to íntegramente por las familias.31Como proporción
del ingreso, el gasto privado es más elevado en el ca- so de los hogares de menores recursos. Por tanto, en todo análisis del efecto distributivo en el sector salud se deben descontar esos recursos del gasto público sectorial por quintiles de ingreso.
El análisis global y por sector del gasto público so- cial permite pensar que el patrón de ejecución del gasto social en educación y salud en América Latina estaría reorientándose, aunque en forma lenta y he- terogénea, hacia la progresividad, como lo demues- tran, entre otras cosas, el aumento del gasto social por habitante, el incremento sostenido de la matrí- cula primaria y secundaria, el mayor acceso a los ser- vicios de salud, las mejoras institucionales y la volun- tad política de los gobiernos de reasignar una mayor proporción de recursos fiscales al gasto social en la década de 1990. En este sentido, si bien de acuerdo con las estadísticas presentadas solo 5 de los 11 paí- ses estudiados muestran un gasto social progresivo a comienzos del siglo XXI, la información disponible
indica que en comparación con 10 años atrás el nú- mero de países cuyo gasto social muestra mayor pro- gresividad (o menor regresividad) sería mucho ma- yor. Esto permite plantear con cierto grado de optimismo que, en caso de continuar esta tendencia, dentro de un período similar en América Latina se podría consolidar una estrategia de ejecución progre- siva del gasto social, lo que evidentemente influiría en el nivel de vida de los grupos de más bajos ingre- sos y en los índices de desigualdad.
Sin embargo, ese cauto optimismo debe contras- tarse con el hecho que solamente en 5 de los 11 paí- ses en los que se cuenta con información actualizada el gasto social en educación y salud es progresivo y que la velocidad del cambio parece ser muy lenta. En suma, ¿se podría decir que el vaso está medio lleno o medio vacío? No hay que perder el optimismo, pero también se debe enfrentar decididamente la proble- mática de la equidad con un mayor sentido de urgen- cia, para evitar que los períodos necesarios para iden- tificar cambios visibles se extiendan demasiado.
31 Este fenómeno no es tan frecuente en lo que respecta a la educación, dado que hay casos en que, ante la falta de acceso a la instrucción pública, las
familias de bajos ingresos deciden no enviar a sus hijos a la escuela puesto que no pueden pagarla con ingresos propios.
Para determinar la progresividad del gasto social hay que calcular la proporción de este que se destina a los grupos más pobres y más ricos de la población. Con tal fin, uno de los indicadores más usados es el coeficiente de concentración o cuasi Gini, que mide el sesgo o grado de orientación del gasto social y cuyos valores varían entre -1 y 1.
Los gráficos Nº 1 y Nº 2 ayudan a comprender la naturaleza del coeficiente de concentración. El eje horizontal representa el porcentaje acumulado de personas u hogares ordenados en forma ascendente por nivel de ingreso o consumo; el eje vertical mide el porcentaje acumulado del gasto social. El patrón de distribución del gasto social, expresado en quintiles o deciles entre otros, está representado por la curva de concentración del gasto. Así, el coeficiente de concentración del gasto social o cuasi Gini se define como la relación entre el área ubicada entre la recta de equidistribución (45º) y la curva de concentración del
gasto social (A), y el área por debajo de la recta de 45 grados (A + B).
En otras palabras, el cuasi Gini (QG) es equivalente a A/(A+B). Cuando Bes igual a 0 (entonces,QG=1), la distribución
del gasto está totalmente sesgada a favor de los grupos de mayores ingresos. Esto significa que cuanto mayor es la desviación de la curva de concentración del gasto social por debajo de la línea de 45 grados, mayor es la orientación del gasto social a los grupos más adinerados de la población, es decir que es más regresiva.