Como se señaló en el capítulo anterior, la distinción entre democracia de electores y democracia de ciudadanos propuesta en el informe del pnud de 2004, La democracia en América Latina, es un punto de partida para nuestro trabajo. Desde esta perspectiva, la democracia:
4 La cita original en francés de la 52 Conferencia de Notre Dame es: “Entre le fort et le faible, entre le riche
et le pauvre, entre le maître et le serviteur, c’est la liberté qui opprime et la loi qui af ranchit”. Lacordaire, 1872, p. 494.
■ tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones;
■ es una forma de organización del poder; implica la existencia y buen funcionamien- to de las burocracias y organizaciones de un Estado dotado de poder, e
■ implica el ejercicio de una ciudadanía integral, de acuerdo con las distintas dimen- siones que veremos más adelante.
Ciudadanía es, a su vez, la igualdad en la posesión y ejercicio de los derechos que está asociada a la pertenencia a una comunidad; “en términos modernos es equivalen- te a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos están dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional”.5 Como se ha dicho, el ejercicio de la ciudada-
nía no es un fenómeno espontáneo, sobre todo porque unos tienen más poder que otros y no están naturalmente dispuestos a conceder derechos, a igualar lo que es des- igual. Esa función esencial, que pretende otorgar a cada individuo lo que es parte de su naturaleza, es la función de la democracia, corregir los desbalances de poder para equi- librar los derechos ejercidos. Implica la existencia del Estado, condición necesaria para equilibrar el poder naturalmente asimétrico en la sociedad, y el control de sus acciones a través del Estado democrático de derecho.
En la práctica, esta base común adquiere formas particulares en cada país. Si com- paráramos la visión general de América Latina con la que teníamos cuando comenza- mos estos trabajos en el pnud, hacia el año 2000, la impresión es que nos hallamos ante una región donde se han acentuado las singularidades políticas nacionales.6 Cada
país contiene elementos propios, problemáticas únicas, que no se reproducen en el resto. Los problemas son similares —debilidad estatal, crisis de representa- ción, desigualdad de riqueza y poder, pobreza y, en algunas ocasiones, riesgos de cesarismo— pero probablemente más que antes, estos desafíos homogéneos requieren soluciones políticas propias, únicas en su género. Estas democracias deben ser entendidas y evaluadas a partir de sus desafíos fundamentales, comunes entre ellas, pero también considerando cada contexto especíi co. El desafío de la de- mocracia es común; la manera en que se resuelve es variada.
Con esta perspectiva del papel que desempeña la democracia en la organización de nuestras sociedades, el objetivo es contribuir a poner en el centro de la agenda pública los temas relevantes para la expansión de la ciudadanía y, por lo tanto, para el fortaleci- miento de la democracia.
Entendemos que la calidad de las democracias está directamente vinculada a su capacidad para crear ciudadanía. La agenda pública y el debate son partes importan- tes para que la ciudadanía pueda desarrollarse. De allí el sentido principal de este in-
5 PNUD, 2004, p. 60.
6 Esta diferenciación es mayormente política. No se podría decir lo mismo en las cuestiones económicas,
donde resulta claro que ha habido un conjunto de problemas y de avances similares en un gran número de países.
1. La democracia presupone como condición nece- saria la existencia de un régimen político que se desenvuelva en un Estado y una nación que delimi- ten una población, un territorio y el poder que se ejerce en su interior. Ese régimen contiene un con- junto de instituciones y procedimientos que dei nen las reglas y los canales de acceso a las principales posiciones del Estado, el ejercicio del poder estatal y el proceso de toma de decisiones públicas.
En la ciencia política contemporánea hay con- senso sobre las condiciones que deben cumplirse para que el acceso al gobierno de un Estado pueda considerarse democrático:
■ Autoridades públicas electas. ■ Elecciones libres y limpias. ■ Sufragio universal.
■ Derecho a competir por los cargos públicos. ■ Libertad de expresión.
■ Acceso a información alternativa. ■ Libertad de asociación.
■ Respeto por la extensión de los mandatos, según plazos constitucionalmente establecidos.
■ Un territorio que define claramente el demos
votante.
■ La expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales se manten- drán en un futuro indei nido.
2. La democracia implica el acceso sustantivo al poder del Estado, es decir, que no haya en el territo- rio otra organización ( formal o no) con poder igual o superior al mismo Estado. Esto dei ne la soberanía interior, atributo que implica: el monopolio del uso efectivo y legítimo de la fuerza; la capacidad para impartir justicia de modo efectivo y dei nitivo; normar las conductas de los individuos y organiza- ciones; procurarse los medios —económicos y orga- nizativos— necesarios para el cumplimiento de sus i nes, y ejecutar las políticas decididas. En una democracia, la capacidad de soberanía del Estado deriva de la renovada legitimidad otorgada por los miembros de la sociedad.
Este acceso al poder efectivo estatal requiere también una cierta manera de interrelación con los otros Estados soberanos, de modo que los objetivos
planteados por la sociedad en ejercicio de sus opcio- nes no estén sustancialmente alterados por imposi- ciones de otros poderes fuera del territorio, que no sean la consecuencia de delegaciones libres de sobe- ranía a órganos multilaterales.
3. La democracia también implica la vigencia del Estado de derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un sistema legal que es democráti- co en tres sentidos: protege las libertades políticas y las garantías de la democracia política, protege los derechos civiles del conjunto de la población y establece redes de responsabilidad y rendición de cuentas por las cuales los funcionarios públicos, incluyendo los cargos más altos del Estado, estén sujetos a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos. Supone, además, el sometimiento de la acción del Estado y sus poderes a las normas ema- nadas de poderes designados de manera demo- crática.
4. La democracia supone una cierta forma de organi- zar el poder en la sociedad. En la democracia, las relaciones de poder, entre el Estado y los ciudadanos, los ciudadanos entre sí y entre el Estado, las organi- zaciones y los ciudadanos, deben estar enmarcadas en el ejercicio de los derechos políticos, civiles y sociales de tal manera que la imposición de una con- ducta (imperio del poder) no vulnere esos derechos. Lo sustantivo de una democracia es que el poder —sea público o privado — esté organizado de modo que no sólo no vulnere los derechos, sino que tam- bién sea un instrumento central para su expansión. El juicio acerca de esa relación entre poder y dere- chos debe ser objetivo, esto es, dei nido por la propia mayoría de los miembros de una sociedad.
5. La democracia requiere que las opciones ciuda- danas aborden las cuestiones sustantivas. Las reglas y condiciones de competencia buscan asegurar una elección libre entre candidatos y programas de gobierno. Ellos determinan el rango efectivo de opciones que posee el ciudadano para elegir. Este temario electoral o agenda pública excede al régi- men pero es sustantivo a la democracia, parte de su organización.
RECUADRO 2.1
La democracia de ciudadanía
forme: promover el debate sobre lo que falta, que en algunos casos no está siquiera enunciado.
Al dar un paso más en el análisis, la cuestión de la ciudadanía tiene una dimensión también cuantitativa. ¿Los derechos son ejercidos por minorías o es un hecho difundi- do a la mayoría de la sociedad? ¿Cuán amplio es el número de personas que gozan del ejercicio de ciudadanía?
Parece razonable suponer que el goce mayoritario de los derechos en una ciudada- nía socialmente difundida tiene una estrecha relación con la legitimidad y, por tanto, con la sostenibilidad del sistema.
Una sociedad en la que la mayoría de sus habitantes goza de derechos ciuda- danos, donde el ejercicio de ellos no está coni nado a una minoría, conforma lo que llamaremos una sociedad de bienestar. Ese goce mayoritario no sólo implica un cambio cuantitativo —número de ciudadanos que gozan de sus derechos—, sino que se debe producir un cambio social en el tipo de relaciones que se establecen, en la legi- timidad del sistema que permite el bienestar general —por tanto, en su sostenibi- lidad—, lo que fortalecerá la nación. En otras palabras, la difusión lleva a una trans- formación del tipo y calidad de las relaciones sociales. En ese proceso también la demo cracia ve transformada su calidad.
La idea de bienestar ciudadano se vincula con la i nalidad de la democracia no sólo en el plano individual, sino en el colectivo. Esta perspectiva introduce la idea de bienes- tar ciudadano no como producto de la acción estatal, sino como el resultado (y la i na- lidad) de una cierta forma de organización social. Por ello, la sociedad de bienestar tiene a la misma comunidad como principal protagonista. Es la sociedad con la organi- zación que libremente se otorga la que genera la realización colectiva de los derechos.
Hacer efectiva la obtención de bienestar ciudadano, generar las políticas públicas que permitan alcanzarlo, debatir sobre lo que podríamos tener como ciudadanos y alcanzar como sociedades, son tareas prioritarias para los gobernantes y los pueblos de la región. Hemos encontrado en la región un debate vigoroso sobre estos temas, pero aún pueden profundizarse.
Concentrarse en cómo lograr estas metas, mostrar los diferentes caminos, es volver a darle riqueza al debate político. Ésta no es una apelación a la discusión ideológica; más bien, es la recuperación del sentido de i nalidad en la tarea política y la distinción entre los medios y los instrumentos que unos y otros proponen.
Alcanzar el bienestar es la difusión mayoritaria y sostenible de derechos ejercidos en un momento dado del desarrollo de la sociedad. Así debería asegurarse la permanencia y reproducción del sistema democrático por la vía de la legitimidad, de la satisfacción de las demandas sociales y de la creciente realización y difusión de los derechos.
Los temas que exponemos a continuación se ordenan en la lógica de las ideas que venimos desarrollando. No son un catálogo ni intentan una visión totalizadora de las cuestiones latinoamericanas. Son las materias fundamentales que no deben ser eludi-
Hasta aquí, por tanto, nos hemos referido a tres planos:
■ El electoral, cuyo elemento dei nitorio es la calidad de los procedimientos para acceder a los puestos públicos.
■ El de la ciudadanía, como un criterio para evaluar la calidad de la democracia en su capacidad para lograr que los individuos hagan uso efectivo de sus derechos nominales.
■ El de bienestar, que evalúa la extensión de la ciudadanía, su amplitud. Ésta es, en dei nitiva, el último plano de la construcción democrática. El ejercicio sostenible del mayor número de derechos por el mayor número de personas.
El bienestar ciudadano es el objetivo i nal del sistema democrático, una fuen- te de revitalización, duración y ampliación del sistema.