Como resultado de la investigación presentada, hemos observado algunos factores que inciden en la presencia de trabajo infantil y que nos permiten refl exionar sobre los desafíos que enfrenta la política pública.
Se destacan tres cuestiones ligadas entre sí. La educación, la pobreza y la cultura son elementos clave para la comprensión del trabajo infantil y, por ende, para pensar en la defi nición de la política pública orientada a su erradicación. Como hemos visto, tanto la experiencia internacional como la nacional muestran que son decisivos en la evaluación que los padres hacen a la hora de enviar a sus hijos a la escuela o a trabajar (o a hacer ambas cosas).
La cultura actúa fundamentalmente sobre el trabajo infantil a través de su naturalización. Así lo demuestran las continuas referencias de los padres a la importancia del trabajo como instancia de aprendizaje, capa- citación y de compromiso con las responsabilidades, con base en las tradiciones y costumbres familiares y/o sociales.
Junto con la cultura, en tanto sistema de valores y normas, el nivel de educación de los padres mostró ser clave para apreciar adecuadamente las ventajas que la escuela tiene en el futuro de sus hijos. Las referencias a la relevancia de las percepciones que los padres tienen respecto de la educación son reiteradas en la literatura y remiten a un aspecto subjetivo que indudablemente puede y debe ser objeto de las políticas a desarrollar. La educación familiar es, pues, estratégica para romper con la reproduc- ción intergeneracional del trabajo infantil.
Por otro lado, como hemos visto en nuestro repaso de los antece- dentes internacionales, la pobreza y la escasez de los ingresos explican una parte destacada del problema que, sin embargo, no es determinante; los aspectos culturales y educativos arriba mencionados pueden tener igual impacto, por lo que debe considerarse una combinación de accio- nes públicas conjuntas sobre todas estas variables. Como muestra cierta coincidencia en la experiencia internacional, las iniciativas que apunten solamente a la mejora de los ingresos de las familias sin contemplar estas otras facetas pueden no tener un efecto notorio en la disminución del trabajo de los niños.
Se deben modifi car los incentivos que hacen que algunas familias pri- vilegien el trabajo de sus hijos por sobre la educación. Esto último incluye concientizar y educar a los padres sobre las ventajas de la educación de sus hijos, para lo cual esta no sólo debe ser de calidad y accesible sino
43
I. La perspectiva institucional
también ajustarse a las necesidades y el contexto en que ellos se encuen- tran. Asimismo, supone el reemplazo de los ingresos que la familia puede obtener a partir del trabajo de sus niños, pues la pobreza está, desde luego, asociada de algún modo a la mayoría de los demás factores mencionados, como el acceso a las escuelas, la educación de los padres, etc.
Para establecer un sistema de estímulos adecuado, la política estatal debe continuar trabajando sobre todas estas dimensiones a través del desarrollo y de la expansión de los programas de becas que atraen hacia la escuela a aquellos niños y familias que, por un conjunto de razones que exceden la pobreza, han apelado al trabajo de sus hijos27. Tiene que prestarse especial atención en su implementación a la posibilidad de la convivencia de las becas y el trabajo infantil, tal como muestra la expe- riencia internacional.Por esta razón, por ejemplo, el Programa de Erra- dicación del Trabajo Infantil en Brasil incluyó las jornadas ampliadas en las escuelas, gracias a las cuales los niños realizan actividades de socialización complementarias a las estrictamente escolares, debido a que se ha establecido que cuantas más horas pasan en la escuela menos tiempo tienen para dedicarle al trabajo (OIT, 2005:18).
El tema educativo no se restringe únicamente a los antecedentes del jefe del hogar o a incentivos económicos directos como son las becas. La disponibilidad y facilidad de acceso a escuelas adecuadas son unánime- mente considerados factores relevantes en relación con el trabajo infantil. Ello exige también un esfuerzo signifi cativo del Estado para mejorar la infraestructura, la relación entre la cantidad de los docentes y la cantidad de alumnos y los materiales pedagógicos que complementan la acción de los maestros. En este sentido, los Ministerios de Educación, Ciencia y Tecnología y el de Planifi cación Federal, Inversión Pública y Servicios 27 En relación con los programas de becas a alumnos de pocos recursos expuestos a la posi-
bilidad o realidad del trabajo infantil, el MECyT ya cuenta con al menos tres iniciativas. El Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE) y los Programas Nacionales de Inclusión Educativa (PNIE) “Todos a Estudiar” y “Volver a la Escuela” (creado en 2006). Estos programas apuntan, con algunas diferencias entre sí, a estimular la permanencia, regreso, promoción y egreso de alumnos en riesgo de abandonar o que hayan abandona- do la escuela, aunque la edad cubierta va de 11 a 19 años en el primer Programa y de 6 a 14 en el segundo, con la característica algo restringida en éste último caso de que se destina solamente a aquellos que han abandonado los estudios. El PNBE fi nanció en 2005 350.000 becas y el Programa “Todos a Estudiar”, unas 28.500. El PNIE, además, tiene un componente destinado a los alumnos de las zonas rurales aisladas, el PNIE Rural, a alumnos con más de tres años de sobreedad (desfase entre su edad cronológica y el año de escolaridad en curso). Fuente OIT-IPEC (2006). La información del Programa “Todos a Estudiar” del año 2005 fi gura en el apartado correspondiente en la web del Ministerio de Educación de la Nación.
han emprendido en conjunto un programa de construcción y refacción de escuelas que, sin duda, constituye un esfuerzo importante, orientado principalmente a zonas marginales con altos índices de pobreza, y es esta línea la que debe profundizarse en el tiempo.
De todos modos, el desafío no se limita únicamente a una cuestión presupuestaria. Si bien en los distintos estudios internacionales es una materia casi ausente, para el caso de Argentina varios de los trabajos que integran este libro muestran la necesidad de que mejore la percepción que las familias tienen de la pertinencia de la formación que la escuela les ofrece a sus niños, en particular pero no únicamente la de la escuela secundaria. Por ende, los contenidos curriculares pueden volverse tanto o más importantes que los aspectos antes referidos, y esto se hace espe- cialmente relevante en el ámbito rural. Como se señaló, el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología ha comenzado a desarrollar acciones en el caso del ámbito rural que atiendan a sus características particulares. Sin duda, es esta la tendencia que debe enfatizarse para acercar la escuela a los requerimientos de los niños y de sus familias y para facilitar una inser- ción en mejores condiciones en el mercado laboral, a su debido tiempo. El propio Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología ha planteado esta posición al proponerse fortalecer la vinculación del sistema educativo con el mundo del trabajo, recuperando la cultura del esfuerzo, y afi anzar la formación técnico profesional a través de la generación de espacios de articulación entre el sistema educativo y el sistema productivo(Ministerio de Educación, 2004: 10-11).
Por ello decíamos al comienzo que la política pública debe correr por senderos paralelos: el de la adecuación de los incentivos a la educación y a su percepción como instrumento de cambio personal y social, el de la concientización y el cambio cultural y el de la inspección del trabajo para la erradicación de las numerosas circunstancias en que se encuentra trabajo infantil.
Este último es un componente tan relevante como los anteriores. Como hemos reiterado, la inspección tiene un efecto destacado sobre el trabajo infantil, que se relaciona con su capacidad de detectar esas situa- ciones y con su efecto indirecto al operar sobre las condiciones de trabajo de los jefes de hogar. Ciertamente, no puede ser consistente promover la educación como medio para lograr un mejor futuro laboral de los niños cuando las condiciones de trabajo de sus padres distan de ser decentes. Es imprescindible predicar con el ejemplo, mostrar a los niños que en el futuro es posible insertarse en un mercado de trabajo más formal, donde
45
I. La perspectiva institucional
la protección existe y no es una quimera, y que la educación puede ser una buena puerta de ingreso a ese mundo laboral.
En este sentido, el MTEySS ha encarado una importante tarea de recu- peración del papel de la inspección del trabajo a través del Plan Nacional de Regularización del Trabajo no Registrado (PNRT), jerarquizando las áreas con esas competencias, dotándolas con mayores recursos, incre- mentando sustancialmente su plantel de inspectores. En ese marco, desde la Secretaría de Trabajo ha establecido, además, un Programa de Forma- ción e Información Sistémico en Materia de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, que viene desarrollando un conjunto de actividades que incluyen la capacitación de los inspectores para la detección e inter- vención en situaciones donde se encuentra trabajo infantil. Sin embargo, este es sólo el comienzo. Se está avanzando en modifi caciones norma- tivas que apunten a eliminar las modalidades de contratación que en el campo favorecen el trabajo en negro y el de los niños (Aparicio, 2006: 5)28 y en la evaluación de la posibilidad de estimar ciertas contribuciones laborales mínimas involucradas en un valor de producción determinado al fi nal de una cadena de generación de valor. En muchas naciones esto suele hacerse en los casos más complicados, como el sector textil y la construcción, y en las áreas rurales podría quizás ser de gran utilidad.
Ahora bien, los desafíos no se agotan en el diagnóstico y en las pro- puestas de solución del problema. Puede observarse con acierto que nada de lo planteado hasta aquí en relación con las acciones a desarrollar constituye una novedad. En efecto, el espíritu que debe guiar la política y los elementos presentados está ya en marcha en distintos programas encarados por diferentes agencias estatales nacionales.
El mayor reto es, quizás, la necesidad de coordinar la acción de estas instituciones de manera integrada y articulada, de modo de poder operar en forma simultánea sobre la multicausalidad del fenómeno del trabajo infantil. La intervención estatal ha sido caracterizada numerosas veces como aislada, poco coordinada, con múltiples agencias que, en el mejor de los casos, rivalizan entre sí y, en el peor, no responden a las demandas o ignoran la presencia de otros pares que se ocupan de aspectos de una misma cuestión.
La injerencia pública sobre distintas problemáticas se ha distribuido entre diferentes organismos obedeciendo a razones más ligadas al origen 28 En un trabajo de OIT puede encontrarse una amplia revisión de la normativa vigente en nuestro país en relación con el trabajo infantil, junto con algunas propuestas y recomen- daciones para su simplifi cación. Ver LITTERIO (2006).
y al contexto histórico de esos problemas que con una racionalidad per- fecta respecto de la atención de sus causas. Las múltiples dimensiones de los fenómenos casi siempre exceden los restringidos límites de las com- petencias de las instituciones públicas. La realidad es más compleja que la división del trabajo establecida por el Estado para su tratamiento.
Esta percepción se ha extendido conforme el paso del tiempo y, por ende, se ha comenzado a sostener la necesidad de integrar y coordinar las políticas estatales, de manera de potenciar su efi cacia y mejorar su efi ciencia. Si bien se encuentran menciones reiteradas a este tema, es menos común ubicar desarrollos teóricos o experiencias prácticas que sirvan de modelo a seguir o que establezcan, al menos, un paradigma que sirva de marco de referencia29.
En respuesta, enfrentados con la necesidad de integrar una serie de políticas en una estrategia común, los organismos estatales han apelado a la formación de comisiones que permitan nuclear a los distintos actores públicos –y eventualmente privados– vinculados con una determinada problemática. En el caso del trabajo infantil, en el año 2000 el Estado argentino creó la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI), donde se reúne a casi todos los ministerios nacio- nales. Su objetivo es el de coordinar, evaluar y dar seguimiento a los esfuerzos en favor de la prevención y erradicación del trabajo infantil.
El MTEySS ha hecho una apuesta por el fortalecimiento de la CONAETI, que constituye un acierto, ya que es un espacio de coor- dinación que, con sus difi cultades, se ha establecido y está reconocido como tal por los diferentes actores institucionales involucrados. En este sentido, como organismo que preside la Comisión, y por su vinculación histórica en la problemática del trabajo infantil, el MTEySS ha asumido la responsabilidad fundamental de que la Comisión se desarrolle aún más como ámbito integrador, de refl exión y asesoramiento de las políticas de las distintas agencias estatales, en todos los niveles de gobierno.
Debemos hacer aquí una mención al trabajo en redes que la CONAETI y el MTEySS han propuesto como estrategia fundamental para la preven- ción y la erradicación del trabajo infantil. El esquema de trabajo del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil de la CONAETI (MTEySS, 2006) se apoya en gran medida en la reproducción de su modelo en el ámbito provincial con las Comisiones Provinciales de Erradicación del 29 Para el caso de la coordinación de políticas económicas y laborales, Pedro Galín ha rea-
lizado un trabajo integrando aportes de distintas disciplinas. Ver Galín (2004) y también Kostzer, D. Y M. Novick (2006).
47
I. La perspectiva institucional
Trabajo Infantil (COPRETI), y en la vinculación de todas estas instancias entre sí. En este marco, uno de los aspectos que la CONAETI también ha enfatizado ha sido su papel de promotora de la difusión de la problemá- tica del trabajo infantil, tal como testimonia la gran cantidad de conve- nios fi rmados con organizaciones públicas y privadas con el objetivo de intercambiar información y emprender campañas sobre este tema.
Esta iniciativa también presenta importantes exigencias, pues existen numerosos obstáculos en contra de la posibilidad de que las jurisdicciones locales se involucren, por sí solas, en la resolución de este problema. La experiencia internacional indica que es necesaria la participación de actores institucionales cuyos recursos de poder no se basan en el territo- rio para que la intervención pueda contar con mayores chances de éxito. Desde luego, siempre exige la construcción de acuerdos en el espacio local, pero con incentivos planteados por los actores extraterritoriales que modifi quen el escenario.
Por su parte, la CONAETI también debe trabajar sobre caminos para- lelos, atendiendo a la diversidad de circunstancias y causalidades que la problemática del trabajo infantil reconoce, por lo que necesariamente la política hacia cada realidad debe ser específi ca. Un avance en este sentido fue la creación en 2003 de dos líneas de trabajo: el Programa Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil Rural y el Programa Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil Urbano30. En 2006 la CONAETI ha lanzado su Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, que detalla de manera ordenada y sistemática el conjunto de acciones a desarrollar por las distintas agencias, estableciendo metas e indicadores de resultado.
Otra línea de acción que la CONAETI impulsó, y que está profun- dizando, es la de incidir en las iniciativas de política pertinentes de los organismos que la componen. Así, la CONAETI está en tratativas con el Ministerio de Educación para integrar el Programa Integral para la Igualdad Educativa, e incentivar el diseño de becas que apunten a niños más pequeños.
Para fi nalizar, podemos afi rmar que el desafío para el MTEySS no es menor. Liderar un espacio de articulación de políticas entre distintas agencias gubernamentales, tanto del nivel nacional como provincial, es 30 En un interesante trabajo Bjorne Grimsrud y Tim Noonan (2002: 121) destacan la impor-
tancia pasada, presente y futura de las intervenciones focalizadas (targeted interventions) en industrias particulares, localidades o grupos específi cos de niños, especialmente cuando a ellas se les suman acciones más amplias para concientizar y movilizar a la sociedad civil sobre este particular.
una tarea difícil y novedosa en sí misma; los obstáculos aumentan en forma considerable si su objetivo es, además, provocar un cambio cultu- ral, educativo y laboral en relación con el trabajo infantil, una cuestión muy compleja y con profundas raíces históricas. El MTEySS ha ini- ciado este camino por el principio, generando información sistemática y el conocimiento necesario para orientar las acciones de política que ha comenzado, y que apuntan decididamente a avanzar en la erradicación del trabajo infantil, tarea que numerosos niños de Argentina aún esperan.
Bibliografía
Amit Dar, Niels-Hugo Blunch, Bona Kim, Masaru Sasaki (2002), Participation of Children in Schooling and Labor Activities: A Review of Empirical Studies, Social Protection Discussion Paper Series, N° 0221, Agosto.
Bellettini, Giorgio, Carlotta Berti Ceroni y Gianmarco I. P. Ottaviano (2003), Child Labor and Resistance to Change, Nota Di Lavoro 79, setiembre, 2003. The Fondazione Eni Enrico Mattei Note di Lavoro Series Index: http://www.feem. it/web/activ/_wp.html.
Bhalotra, Sonia y Christopher Heady (2001), Child Farm Labor: The Wealth Paradox, Banco Mundial, Social Protection Discussion Paper Series, N° 125, september, Non Technical Summary, s/p.
—— y Zafiris Tzannatos (2003), Child Labor: What Have We Learnt?, Social Pro- tection Discussion Paper Series, N 0317, septiembre.
Brown, Drusilla K., Alan V. Deardorff y Robert M. Stern (2001), Child Labor: Theory, Evidence And Policy, Research Seminar In International Economics, Discussion Paper No. 474, School of Public Policy, The University of Michigan, Ann Arbor, Michigan 48109-1220, Agosto 17.
Casas, Ferran (1998), Infancia: perspectivas psicosociales, Editorial Paidós, Barcelona.
Chamarbagwala, Rubiana, Rusty Tchernis (2006), The Role of Social Norms in Child Labor and Schooling in India: A Hierarchical Model, Department of Economics, Indiana University – Bloomington, 5 de septiembre.
Cigno, Alessandro, Rosati, Furio C. , Tzannatos, Zafiris (2002), Child Labor Hand- book. Mayo.
Emerson, Patrick y André Portela Souza (2003), Is There a Child Labor Trap? Inter- generational Persistence of Child Labor in Brazil, Economic Development and Cultural Change, University of Chicago.
49
I. La perspectiva institucional
Galín, Pedro (2004), “Diagnóstico institucional de la coordinación de políticas y programas económicos y de empleo”, Proyecto CRISIS-OIT, Documento de Trabajo, Nº 16, Buenos Aires, Agosto.
Grimsrud, Bjorne (2001), What Can Be Done about Child Labor? An Overview of Recent Research and Its Implications for Designing Programs to Reduce Child Labor, World Bank, Social Protection Discussion Paper Series, N° 0124, octubre.
Grimsrud, B, Noonan, T. (2002), “The Next Steps”, en Grimsrud, B. (ed.) , The Next Steps. Experience and analysis of how to eradicate child labour, FAFO, Noruega.
Gunnarsson, Victoria, Peter F. Orazem y Guilherme Sedlacek (2005), “Changing Patterns of Child Labor around the World since 1950: The Roles of Income Growth”, Parental Literacy and Agriculture, Social Protection Discussion Paper Series, N° No. 0510, Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank, Mayo, p. 2.
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología (2004), Informe del Ministerio de Educación a la UNESCO-FAO para el seminario “Educación de la Población Rural en América Latina: ALIMENTACIÓN Y EDUCACIÓN PARA TODOS”, UNESCO- FAO Santiago de Chile, 3, 4 y 5 de Agosto.
International Research on Working Children (IREWOC) (2005), Studying Child Labour, Policy implications of child-centered research, IREWOC 2004-2005 Research Presentation, 30 de noviembre, La Haya.
Lansdown, Gerison (2001), Children’s rights: A second chance, Save the Children, Suecia, Programa Regional para América Latina y el Caribe.
Litterio, Hebe Liliana (2006), Análisis y Recomendaciones para la mejor regulación y cumplimiento de la normativa nacional e internacional sobre el trabajo de los