En los años ochenta, se planteó en América Latina un conjunto de nuevas estrategias en la política social. Tuvieron especial relevancia la descentralización, el fomento de la participación y la introducción de mecanismos de mercado.
descentralización
La tendencia histórica en la región ha sido centralizadora. En ello han infl uido razones políticas, como la matriz unitaria, típica de la mayoría de los Estados latinoamericanos,1 el centralismo larvado
existente incluso en aquellos que adoptaron estructuras federales,2
y las infl uencias culturales, muy importantes desde la independen- cia, procedentes de países tradicionalmente centralizados (especial- mente Francia).
1 El predominio de las tendencias históricas centralistas ha tenido entonces como efecto la conformación de un régimen local débil, con difi cultades para constituirse en instancia fundamental del funcionamiento democrático. Una de las consecuencias de esta situación es la frecuente confusión de competencias en el ámbito local entre los municipios, los gobiernos provinciales y el Estado central. Ello conduce a superposiciones, estancamientos y bloqueos que repercuten nega- tivamente en la vida de las comunidades locales (Arocena, 2001).
2 La lógica dominante en un sistema político-administrativo centralizado puede ser califi cada como “sectorial-vertical”. El sistema se estructura sobre la base de sectores especializados en las distintas áreas del quehacer político-administrativo. Así, la administración central estará formada por ministerios, que funcionarán cada uno según su racionalidad específi ca, extendiendo a lo largo y ancho de todo el territorio nacional una acción uniforme. En el caso de los países con régimen fe- deral, esta lógica se reproduce en el interior de cada estado o provincia (Arocena, 2001).
A todo ello se agregan los mecanismos de retroalimentación, que se dan entre la centralización de la toma de decisiones y la concen- tración de la actividad económica. Esto fue notorio especialmente en el largo periodo de la sustitución de importaciones que caracte- rizó a la región hasta 1980.
También contribuyó a la centralización la gran concentración urbana de la segunda mitad del siglo xx, que tuvo su origen en la redistribución poblacional que ocasionaron las migraciones acelera- das por el propio modelo industrializador.
Siempre se ha criticado al centralismo con el argumento de que éste deja las decisiones en manos de una burocracia remota, de ta- maño creciente, con intereses propios, ajena a las preocupaciones de los ciudadanos e inaccesible a ellos. Se arguye, también, que la misma lejanía del centro con respecto a los lugares donde viven quienes son afectados por sus decisiones, se traduce en que éstas sean poco informadas.
Los argumentos a favor de la descentralización suelen proceder del enfoque político, e insisten en que ella fortalece la democracia al incentivar la participación ciudadana y otorgar a las personas una mayor injerencia en asuntos que les conciernen directamente. Con- tribuiría, asimismo, al consenso social por medio del acrecentamien- to de esa participación y permitiría, además, el control de las buro- cracias por parte de los “ciudadanos”, al disolver el “velo de la distancia” que las hace intangibles.
Limitaciones de la descentralización latinoamericana
Sin embargo, las experiencias descentralizadoras no parecen haber motivado la participación. Es probable que ante la imposibilidad del ejercicio participatorio y de control de la actividad pública, quienes debían ejercer esas funciones hayan optado por abandonarlas. Las encuestas de opinión pública muestran un desencanto respecto de la política y un desinterés por participar en ella entre la población latinoamericana (Franco, 2002b), sin que existan diferencias entre los países que han avanzado en el proceso descentralizador y aquellos que siguen organizados centralizadamente. Sin duda, algunos males tradicionales de la política latinoamericana, como la corrupción y el
clientelismo político, han contribuido a que los cambios descentrali- zadores no hayan generado los efectos propuestos o a que los hayan acomodado a sus propias necesidades.
Por otra parte, existe el riesgo de que la transferencia de poder hacia niveles subnacionales no se traduzca en la promoción de la democracia, sino en un reforzamiento de la dominación de las oligar- quías locales. Por lo menos en ciertas etapas de la historia de Amé- rica Latina, las autoridades centrales han cumplido, en muchos casos, una labor fundamental en el proceso de disolución o pérdida de poder de formas de dominación tradicionales, en especial en regio- nes aisladas.3 Y en la actualidad, parece que sólo en la arena política
más amplia, con el apoyo de los medios de comunicación, es posible airear muchos de los problemas de mal manejo y corrupción.
De igual forma, la descentralización plantea el riesgo de dispersar recursos y, por lo tanto, de que se agrave el incumplimiento de las responsabilidades sociales estatales y que surjan nuevos dobles están- dares. En el centralismo existen poblaciones con un bajo nivel de vida en algunas regiones, lo que lleva a postular la descentralización suponiendo que los recursos serán mejor distribuidos y utilizados. Pero nada asegura, en realidad, que la instancia subnacional sea efi ciente en su utilización.4 Hay muchos que dudan de la capacidad
de las nuevas autoridades que asumen funciones descentralizadas.5 3 Un ejemplo literario que muestra la oposición entre un Estado central “pro- gresista” y una oligarquía local conservadora, en Mario Vargas Llosa, La guerra del fi n del mundo, múltiples ediciones.
4 En lo que se refi ere al modo de funcionamiento y gestión, los municipios ca- recen en general de la información y los medios necesarios para cumplir efi cazmen- te su misión. En la mayoría de los casos no existen ofi cinas de organización y métodos, quedando todo librado a la reproducción de hábitos y costumbres incues- tionados. Se repiten así las funciones tradicionales del municipio, sin posibilidades de interrogarse sobre la adaptación a nuevos requerimientos. En la gestión cotidia- na no se integra la dimensión de cooperación intermunicipal, perdiéndose así oportunidades y recursos que podrían utilizarse en ámbitos de interés común de varios municipios (Arocena, 2001).
5 Los municipios latinoamericanos tienen grandes difi cultades para percibir la posibilidad de ejercer un nuevo papel frente a los desafíos del desarrollo. Salvo excepciones, no cuentan con equipos técnicos capaces de proponer y llevar adelan- te iniciativas concertadas de desarrollo. Frecuentemente los municipios son uno de los principales empleadores de la localidad, pero no desarrollan políticas tendientes a la creación de fuentes de empleo (Arocena, 2001).
“Si se tiene presente la difícil situación económica y técnica de mu- chos municipios y comunidades locales [cabe pensar que] una des- centralización inadecuadamente conducida podría comprometer seriamente la equidad y aumentar las desigualdades regionales” (oea/mideplan/cepal, 1998).
Otro autor destaca que “aún no se observan resultados conclu- yentes en cuanto a [mejoras de la] efi ciencia y el ingreso geográfi co bruto se sigue concentrando en algunos territorios”. Agrega que “no hay indicios signifi cativos de que [tales procesos] hayan generado una tendencia generalizada a la participación ciudadana, e incre- mentos importantes y persistentes en términos de efi ciencia pública y reducción de la corrupción” (Finot, 2002).
Incluso, algunos expertos en temas fi scales sostienen que los pro- cesos de descentralización han conducido a generar desequilibrios macroeconómicos (cepal, 1998b).
En conclusión, existen dudas con respecto al resultado de los procesos de descentralización llevados a cabo en la región, pues no parece que hayan alcanzado los objetivos que se plantearon cuando se los introdujo.6 Además, la descentralización ya no es vista como
el instrumento capaz de resolver todos los problemas. Por ello, ha- biendo transcurrido un tiempo prudencial desde que tuvo lugar ese cambio de orientación, corresponde plantearse hasta qué punto ella contribuye al logro de esos objetivos y sobre todo a los de la política social.
Si bien las decisiones societales son fi nalmente políticas y enfren- tan a actores que defi enden intereses, se trata aquí de hacer una discusión “técnica” sobre cómo una instancia de esta especie puede contribuir a que ellas sean más informadas, racionales, efi cientes y efi caces.7
6 Putnam (1993), al analizar 20 años de regionalización en Italia, encuentra una situación similar a la que describimos: grandes diferencias de resultados entre re- giones, lo que probablemente se explica por identidades locales que forman parte del legado histórico. Percibe también un sentimiento de decepción e irritabilidad, de desperdicio de tiempo y oportunidades. Y una sensación de frustración al com- parar las elevadas aspiraciones regionalistas y sus modestos resultados concretos. Pese a ello, observa cambios trascendentales en la práctica y la importancia política que alcanzó la instancia regional.
7 “Las decisiones últimas de la sociedad son de carácter político, pero la prepa- ración de cualquier decisión tiene que ser técnica”. “Hay un punto más allá del cual
Interrogantes que plantea la descentralización
Bajo la perspectiva enunciada precedentemente se intentará respon- der algunas preguntas clave: ¿qué descentralizar?, ¿a qué instancia subnacional se le traspasarán los poderes y recursos?, ¿de dónde se obtendrán estos últimos?, ¿en qué orden se traspasarán las funcio- nes?, ¿los nuevos titulares tienen que rendir cuentas ante la instancia que traspasó las funciones y proporcionó los recursos?, ¿cómo debe cumplirse con esa responsabilidad?, ¿las nuevas entidades subnacio- nales responsables de las políticas sociales disponen realmente de los recursos humanos, la infraestructura, los recursos fi nancieros y otros, que se requieren para alcanzar los objetivos de tales políticas?, ¿cómo se logra mayor efi ciencia en el uso de recursos escasos?, ¿al descen- tralizar, se mejora la probabilidad de alcanzar el impacto que los programas se proponen?
Para esta refl exión, la discusión abstracta de ventajas e inconve- nientes del centralismo y la descentralización no resulta de utilidad. Los argumentos en favor de una u otra de las alternativas parecen, en ese nivel, todos razonables. Se requiere una discusión más acota- da, que establezca claramente en qué condiciones es conveniente efectuar la transferencia de funciones.
¿Cómo entender la descentralización?
La descentralización puede interpretarse de dos maneras. Por una parte, la de naturaleza política transfi ere a instancias locales la capa- cidad de decisión con respecto a la provisión de bienes públicos. De esa manera, procura crear canales de representación y participación ciudadana que adecuen tal provisión a las preferencias que se dan en ámbitos geográfi camente diferenciados. Por otra parte, la descen- tralización económica introduce mecanismos de mercado en los procesos productivos, con lo que pretende aumentar la efi ciencia y reducir los costos mediante la competencia, dejando al margen de- terminados asuntos de las decisiones de naturaleza político-adminis- trativa (Finot, 2002).
las decisiones son políticas. Pero no se sabe a priori cuál es ese punto”. Un criterio puede ser que “El arte de la buena conducción económica (y social) es extender al máximo el límite de la esfera técnica de decisión” (Arida, 1987).
La primera permite que se exprese una demanda localmente diferenciada, mientras que la segunda persigue crear condiciones para la aplicación de mecanismos de mercado. Ambas promueven la participación de los ciudadanos tanto en las decisiones de natu- raleza puramente política como en las vinculadas a la vida cotidiana, la que se realizaría individualmente, a través del mercado (o de cuasimercados8 creados en sectores determinados), y comunitaria-
mente, en el caso de los proyectos sociales y la creación de bienes coopera tivos.
La descentralización aparece como una apuesta para lograr que el gobierno sea efi ciente, para que se haga política a bajo costo y se entreguen los servicios que la población espera del gobierno. Ello se podría lograr —sostiene North (1993)— estableciendo algún grado de competencia entre servicios y organizaciones gubernamen- tales, y consiguiendo que compitan entre ellos. Ello permitiría que los consumidores (en expresión de Tiebout, 1956, citada por Finot, 2002) “votasen con los pies”, trasladándose a otras circunscripciones que respondan mejor a sus necesidades y expectativas (o preferen- cias por bienes públicos). Tal competencia se daría entre territorios de un mismo país, como ha demostrado la trascendental migración campo-ciudad latinoamericana de la segunda mitad del siglo xx, o la migración internacional que caracteriza hoy a grandes regiones de este continente.
En defi nitiva, la descentralización permite que los ciudadanos de diferentes territorios adecuen la provisión de bienes y servicios pú- blicos a sus propias preferencias, pero también implica que esa nueva canasta será fi nanciada total o parcialmente con los recursos generados por la comunidad que realiza la elección.
Descentralización y política social
El interés central de este análisis de la descentralización en políti- ca social tiene que ver con el papel que ésta puede cumplir en la concreción de los derechos económicos, sociales y culturales que 8 En un cuasimercado la demanda se defi ne políticamente, mientras que la producción se genera mediante la competencia (Finot, 2002).
la carta de las Naciones Unidas y las Constituciones latinoamerica- nas reconocen, y que son responsabilidad del Estado (Franco y otros, 2001). Éste debe contribuir a igualar las oportunidades de toda la población, y a reducir, por lo tanto, las desigualdades que tienen una clara expresión regional y local. Por ello, esta tarea no puede quedar librada exclusivamente a la acción de las entidades subnacionales.9
La política social es el gran canal para lograr tales objetivos y la gestión social es la responsable del manejo de los medios que se ponen a disposición de la política para alcanzar los fi nes de los pro- gramas y proyectos. Para ello la realización de diagnósticos ade- cuados cumple un papel central.
Al descentralizar, puede mejorarse el diagnóstico, por cuanto es posible suponer que en el nivel local resulta más fácil identifi car necesidades, conocer a profundidad los problemas que se enfrenta- rán y, por lo tanto, poder postular también soluciones más pertinen- tes, y hacerlo de manera más directa y rápida, dado el tamaño más pequeño tanto del territorio como de las personas implicadas, lo que permitiría realizar un mejor cálculo de las ventajas e inconvenientes de las acciones que se implementarán. Todo lo anterior puede ser cierto, siempre que el cuerpo técnico encargado de realizar el diag- nóstico y plantear soluciones tenga la sufi ciente formación y el co- nocimiento de las soluciones que se han alcanzado en otros lugares del país, de la región y del mundo. Si no es así, se corre el riesgo —común, por cierto— de no aprovechar la acumulación de expe- riencias producidas fuera de su limitado terruño.
Balanceando la descentralización en lo social
La descentralización no puede ser concebida como una simple trans- ferencia de poder. Esto sólo implicaría trasladar funciones de un centro a otro. En realidad, se trata de un proceso de transferencias sucesivas, mediante el cual la capacidad de decisión y los recursos 9 Resultan fundamentales aquí los mecanismos que permiten establecer compen- saciones a favor de las unidades descentralizadas más atrasadas, aunque siempre aparecerá la crítica a su inefi cacia y el mal aprovechamiento de los recursos que se les entregan.
van descendiendo por los diversos escalones del gobierno y llegan hasta la base, que son los ciudadanos.10
El gobierno central no puede transferir la responsabilidad social que le cabe en cuanto a asegurar una canasta social, cuyo contenido y dimensión dependerán del nivel de desarrollo alcanzado por el país. El paradigma tradicional de la política social reservaba al Esta- do la totalidad de las funciones en que puede desagregarse una política social, esto es, diseño, fi nanciamiento, aplicación, control y evaluación de los programas sociales. Sin duda, podría trasladarse a otros actores la responsabilidad de la puesta en práctica, pero las otras funciones deben quedar al menos parcialmente en el ámbito central, como única manera de asegurar el cumplimiento de sus responsabilidades. Esta lógica conduce, por lo tanto, a que la des- centralización en la política social sólo alcance una fase operativa (Finot, 2002).
Para cumplir su obligación social, el Estado no puede desenten- derse de sus responsabilidades fi nancieras, o no lo puede hacer en su totalidad, por cuanto ellas constituyen el principal instrumento de reducción de las desigualdades en la satisfacción de las necesida- des básicas entre personas que habitan en territorios diferentes del mismo país. La distribución de recursos centrales deberá ser equita- tiva, tratando de compensar las desigualdades de base espacial.
El problema del fi nanciamiento es especialmente importante en los procesos de descentralización. Hay ejemplos en América Latina 10 “Otro eje renovador surge con las políticas municipales, el llamado desarrollo local. La urbanización permite articular lo social, lo político y lo económico en políticas integradas y coherentes, a partir de acciones de escala local, lo que viabi- liza —pero no garantiza, y esto es importante para entender la pugna política— la participación directa del ciudadano y la articulación de los aliados. El surgimiento de políticas innovadoras en esta área es muy impresionante. Peter Spink y un grupo de investigadores de la Fundación Getulio Vargas en São Paulo tienen hoy un ban- co de datos con 640 descripciones de experiencias exitosas. La Secretaría de Asun- tos Institucionales del Partido de los Trabajadores tiene un banco de datos con al- gunas centenas de experiencias. El (Instituto) Pólis publica excelentes resúmenes en el espacio de Dicas Municipais (Directrices Municipales). La Fundación Abrinq está ayudando a dinamizar un conjunto de actividades en el espacio del movimien- to Prefeito-Criança. Desde [la Conferencia de] Estambul para acá, asistimos a una aceleración de iniciativas locales que está transformando el contexto político de la gestión social” (pnud/ipea, 1996).
en los que un gobierno central, para poder mostrar un presupuesto equilibrado, en época de políticas de estabilización y búsqueda de préstamos internacionales, traspasó atribuciones pero no recursos a la instancia subnacional. Del mismo modo, en otros casos, la auto- ridad descentralizada que recibía recursos del nivel central que de- bían destinarse a desarrollar cierta política social, los utilizaba para otros fi nes argumentando su supuesta autonomía. Un claro ejemplo de esta segunda situación surge de la evaluación del programa Apo- yo Solidario a los Mayores (asoma), mediante el cual el gobierno nacional argentino transfería fondos a las provincias para fi nanciar la atención a los ancianos benefi ciarios del programa. Sin embargo, esos recursos eran usados para otros destinos o para mostrar supe- rávit en las cuentas del banco de la provincia, postergando la entre- ga de los satisfactores a sus legítimos y necesitados destinatarios. Sin duda, ello sucede también en otros programas similares.
De no establecerse mecanismos de redistribución de recursos, es probable que las diferencias de producto e ingreso entre las diversas entidades descentralizadas incrementen las desigualdades. Es preci- so recordar que la descentralización persigue el objetivo de que todas las entidades subnacionales puedan atender con niveles simi- lares las necesidades básicas de su población.
Asimismo, para cumplir su responsabilidad “de última instancia” de universalizar la satisfacción de una “canasta” similar, la autoridad central tiene que considerar la situación de cada grupo social y, por lo tanto, generar intervenciones que se adecuen a esa situación. Una solución única para el país, igual para todos, que no considere las peculiaridades territoriales, probablemente no producirá los resul- tados esperados.
Es aquí donde surge la conexión entre la focalización y la descen- tralización. La primera es el instrumento adecuado para dar cuenta de las diferencias que siempre existen entre los benefi ciarios de los programas sociales. Permite identifi car con precisión a los destina- tarios de un programa concreto, visualizando las necesidades insa- tisfechas que se pretende atender y tomando en cuenta los recursos disponibles. Sin duda, las necesidades por satisfacer asumen carac-