un aumento de 14%
en la relación de ingresos
netos a ventas
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Podría pensarse que el éxito consistió en seguir haciendo lo mismo con menos costos y menos personal, pero en realidad no es así. Uno de los hallazgos más sorprendentes de la investigación es que la producción de las empresas aumen- tó considerablemente a raíz de las privatizaciones. Los mayores incrementos se registraron en México y Colombia, donde la producción promedio aumentó 68% y 59%, respectivamente. El país con el aumento más pequeño, pero de todas for- mas muy importante, es Brasil, donde creció 17%. Los gráficos 1 y 2 resumen los principales resultados de esta investigación.
Fuente: A. Chong/F. López-de-Silanes (2005).
Nota:Los componentes de las variables se definen como sigue: ingresos netos son iguales a ingresos operativos menos gastos de intereses e impuestos netos pagados, así como costos de cualesquiera ítems extraordinarios. Ingresos operativos son iguales a ventas menos gastos operativos, menos costos de venta, menos depreciación. Y ventas son iguales al valor total de los productos y servi- cios vendidos, nacional o internacionalmente, menos devoluciones en ventas y descuentos.
Variaciones de rentabilidad después de la privatización (en porcentaje)
Gráfico 1 0 5 10 15 20 25 Perú Argentina México Chile Bolivia Brasil
El desafío de la regulación
El reto más complicado no es vender las empresas, sino regularlas adecuada- mente una vez privatizadas, especialmente en aquellos sectores –como el de infraestructura– en los que generalmente no existen condiciones de compe- tencia. La regulación es necesaria no solo por razones de eficiencia, sino tam- bién para que los servicios lleguen a los grupos más pobres de la población,
Eficiencia en operaciones después de la privatización (en porcentaje)
Gráfico 2
Fuente:A. Chong/F. López-de-Silanes (2005).
Nota: El costo por unidad se define como la razón de costo de ventas sobre ventas. Los componentes de las variables se definen como sigue: costo de ventas es igual al gasto directo incluido en la produc- ción de un bien o prestación de un servicio, incluyendo gastos de materia prima más compensacio- nes pagadas a trabajadores de cuello azul. Ventas son iguales al valor total de los productos y servi- cios vendidos nacional o internacionalmente menos devoluciones en ventas y descuentos. Empleados corresponden al número total de trabajadores (pagados y no pagados) que dependen directamente de la empresa. Y los activos se definen como propiedad, planta y equipo (PPE), que es igual al valor de los activos fijos de una empresa ajustados por la inflación.
-40 -20 0 20 40 60 80 100 México Chile Perú Bolivia Brasil
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que usualmente constituyen el segmento de mercado menos rentable. Desde un punto de vista general, la falta de regulación adecuada ha sido la causa más común de las privatizaciones fallidas o que no han producido beneficios para los consumidores. Aunque los opositores a las privatizaciones tienen aquí un poderoso argumento, son numerosos los ejemplos en que la regula- ción ha mejorado los resultados.
Una regulación creíble complementa la privatización. Así como la competen- cia de mercado opera como un instrumento de selección en contra de las em- presas menos eficientes, la regulación contribuye al éxito de una privatización induciendo la competencia o replicando su sistema de incentivos. Por otro la- do, la regulación aumenta –y hace explícito– el costo de las interferencias políticas en el manejo de la empresa ya que, mientras que un monopolio ine- ficiente puede despilfarrar recursos sin poner en peligro su existencia, una empresa ineficiente en un sector competitivo tendría que recibir un subsidio para sobrevivir. De este modo, la regulación puede ayudar a hacer más visi- bles los costos de las medidas adoptadas con motivaciones políticas, aun en el caso de empresas que operan en mercados no competitivos.
La regulación puede introducirse antes, en el momento o después de la priva- tización. En el primer caso, puede facilitar el proceso y contribuir a aumentar el precio de venta de las empresas estatales si logra reducir fuertemente el riesgo regulatorio. Éste puede haber sido el caso, en algunos países, de los sec- tores de electricidad y telecomunicaciones. Pero no es fácil establecer una regulación eficaz antes de privatizar debido, al menos, a tres motivos. En pri- mer lugar, es posible que los cambios del régimen regulatorio antes de la pri- vatización generen pérdidas adicionales en las empresas estatales que serían difíciles de absorber. En segundo lugar, sin la presión de una privatización in- minente es difícil que se materialice la voluntad política necesaria para imple- mentar una verdadera reforma regulatoria. Por último, a los gobiernos con es- casa experiencia en privatizaciones a menudo les resulta difícil llevar a cabo una reforma regulatoria eficaz antes de la venta de las empresas estatales. Implementar la regulación en el momento de la privatización permite aclarar el nuevo conjunto de reglas. De este modo, se reduce la pérdida de valor de las empresas por riesgo regulatorio y se resuelve el problema de la falta de vo- luntad política. Sin embargo, si la regulación al momento de la privatización busca eliminar un monopolio o limitar las rentas monopólicas que pueda ob- tener la empresa, su efecto sobre el valor de venta será negativo. Buscando maximizar este valor, muchos gobiernos han preferido postergar la reforma
regulatoria. Es, desde luego, una mala idea. Establecer un régimen regula- torio adecuado tras una privatiza- ción puede resultar problemático por razones de economía política. Alber- to Chong y José M. Sánchez (2003) muestran que en una gran cantidad de casos de concesión de proyectos de infraestructura, el sector privado consiguió negociar y mantener una regulación protectora después de una privatización, debido a la ame- naza de insolvencia, retiro o abando-
no de compromisos de inversión futuros. Todo esto incide en la reputación y la credibilidad de los políticos que intervienen en la privatización. Según la evidencia empírica recopilada por José Luis Guasch (2001), durante los últi- mos 15 años los contratos de concesión en países en desarrollo han sido rene- gociados muy frecuentemente. En América Latina y el Caribe, 40% de los con- tratos de concesión se renegociaron apenas 2,2 años después de haber sido suscritos. Eduardo Engel y otros (2003) sostienen que la renegociación opor- tunista de concesiones es común debido al enfoque de «privatice ahora y re- gule después». Los excesos de costos en las concesiones y la falta de claridad en las reglas que rigen las contingencias brindan a los propietarios privados la oportunidad de obtener una renta económica del gobierno. Al mismo tiem- po, resulta difícil alterar considerablemente el marco regulatorio después de la venta de las empresas, porque la privatización crea un conjunto de nuevos actores que se opone a la regulación. A los accionistas y gerentes de las em- presas estatales se unen los trabajadores y hasta los consumidores, que en oca- siones pueden obtener beneficios de corto plazo de la situación existente. Aquí es preciso hacer una última advertencia sobre el poder y el alcance de la regulación en los países latinoamericanos. No es posible evaluar el desempe- ño de la regulación de manera aislada. La regulación es una pieza que opera dentro del «límite institucional posible» en el sector en cuestión. Ese límite está definido por las características y las formas de interactuar de una diver- sidad de actores, entre los que figuran las entidades antimonopolio, los tribu- nales judiciales, el Poder Ejecutivo (tanto en el ámbito nacional como munici- pal) y el ministerio del ramo en el caso de los servicios básicos. Los países con regímenes presidencialistas fuertes a menudo se muestran reacios a darles plena independencia a las entidades reguladoras. Además, en aquellos países