TRIBUTARIO DE LOS MUNICIPIOS
V. Diagnóstico e instrumentos de superación El poder tributario de los municipios
1. Como reclama nuestro entrañable Pablo Garat, no hay que quedarse sólo en el diagnóstico. Miguel Angel Asensio, ha precisado que “El sistema fiscal muestra visibles desequilibrios horizontales, con provincias ‘dotadas’ y otras ‘menos avanzadas’, verdadero nudo gordiano para la organización financiera y la coordinación fiscal. El federalismo fiscal argentino sobrelleva otro desequilibrio, el vertical, al concentrarse los principales recursos en el nivel nacional, con menores potestades tributarias en las provincias”. Este es un diagnóstico.
El mismo autor muestra un camino: “Hay que discutir el esquema actual de participación de impuestos, como también la descentralización tributaria 19 y el perfil de las instituciones que
la reglan”20.
2. En el seno de la Comisión Redactora de un documento llamado “Marcos alternativos para una ley de coparticipación federal de impuestos”, conformada en el seno de la Comisión de Coparticipación Federal de Impuestos del Senado de la Nación, se propició la sanción de seis leyes en forma conjunta, a saber 21.
1. Ley de reforma tributaria de base estructural. 2. Ley de coparticipación federal de impuestos. 3. Ley de responsabilidad fiscal.
4. Ley de reforma del sistema previsional. 5. Ley de reforma del Estado.
6. Ley de presupuesto 2003 con proyecciones plurianuales.
El camino que se ha seguido con el dictado de la ley de responsabilidad fiscal ha sido muy otro.
3.EnEl poder tributario de los municipios hemos sostenido la plena autonomía municipal sobre la base de asumir la dignidad institucional del municipio y el reconocimiento de la
autarcía, esto es, la suficiencia de recursos propios obtenidos en ejercicio de un poder inherente, originario e inderogable por las otras esferas. Y hemos propiciado la inversión de la actual situación, en que el gobierno federal se lleva la mayor parte de los recursos y transfiere responsabilidades a los niveles subnacionales.
La centralización de la recaudación en nuestro país, según sabemos, ha permitido el desigual crecimiento de las regiones -muchas veces, ahogadas por políticas dictadas desde el centro, sin apreciación y con desprecio absoluto de las realidades locales-, ejercicio de la prepotencia que subordinó voluntades políticas provinciales. Cabe repetir, ella fue causa esencial en el proceso de sucursalización [Frías] de las provincias, comportó la perversión
[Linares Quintana] de la Constitución y nos ha conducido paulatinamente al actual desmontaje
[Kägi] de la Constitución.
La descentralización fiscal puede y debe hacerse en base al reparto de competencias que la Constitución ha consagrado para los cuatro niveles de gobierno, conforme con lo que hemos sostenido 22 resguardando la previsión del art. 75 (2, III párrafo) 23.
Para hacer posible el programa constitucional, a saber, “proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, al crecimiento armónico de la
Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” [75 (19)] sólo debe respetarse ese reparto de competencias que auspicia la solidaridad; hemos propugnado que es dable concebir, asentados en el art. 75 (2), C.N., tres bloques de recursos: el de suficiencia, el de la autonomía y el de solidaridad 24. Conste que una Nación sólo es viable sobre la base de fuertes relaciones horizontales.
4. Acaso pueda rescatarse este pensamiento en cuanto contiene una propuesta sobre políticas públicas: “Es necesario avanzar en cuatro políticas básicas: una política macroeconómica que asegure la estabilidad, ya que son los pobres quienes sufren más las crisis y la inflación; una política educativa que asegure escuelas de calidad para los pobres; una política asistencial que provea alivio para la pobreza sin clientelismos ni desincentivos al trabajo, y una política fiscal que recaude impuestos con pocas distorsiones y evasión, y asigne esos fondos a un gasto público social eficiente y focalizado”25.
Hemos pensado que el municipio debe cumplir un rol esencial -como se le asigna hoy en Occidente- en toda estrategia de desarrollo humano y que es insoslayable su intervención en toda política pública. Por ello, es preciso respetar su dimensión institucional y sus potestades, entre éstas, la de imposición. Remitimos a lo que sobre este asunto llevamos escrito 26.
NOTAS
* Académico correspondiente de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba en
Comodoro Rivadavia, Chubut, y miembro correspondiente en Chubut del Instituto de Federalismo.
1 Diego VALADÉS, Constitución y democracia, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2002.
Conocimos al destacado jurista en oportunidad de su incorporación como académico correspondiente a la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, en setiembre de 2003.
2 Segundo V. LINARES QUINTANA, Régimen constitucional de las relaciones económicas entre la Nación y las
provincias, Anales, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Segunda Epoca, año XXXVI, Nº 29, 1991.
3 Pedro J. FRÍAS, Introducción al derecho público provincial, págs. 4-5. 4 Pedro J. FRÍAS, ob. cit., pág. 7.
5 Werner KÄGI, La Constitución como ordenamiento jurídico fundamental del Estado. Investigaciones sobre
las tendencias desarrolladas en el moderno derecho constitucional, Dykyson, reimpresión [1945], Estudio preliminar de Francisco Fernández Segado y traducción de Sergio Díaz Ricci y Juan José Reyven, Madrid, 2005.
6 Los traductores aclaran que con el referido término, que traducen como “Media-Ley”, podría entenderse que
el autor se refiere al decreto-ley u ordenanza de necesidad.
7 Véase, por ejemplo el pronunciamiento recaído in re “Giroldi, Horacio David y otro s/ recurso de casación”
-causa N° 32/93-, fallada el 7 de abril de 1995.
8 Citado por Juan LLACH, en “Un nuevo contrato fiscal federal. Una reforma para mejorar la competitividad, la
correspondencia fiscal, el federalismo y la democracia representativa” (IAE, Universidad Austral). Trabajo presentado a la XXVI Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, Buenos Aires, 14 al 16 de noviembre de 2001.
9 Diario Clarín del 4 de julio de 2004.
10 Idem. A raíz de la sanción de esta ley por el Congreso, los legisladores Mario Alejandro Hilario Cafiero,
Claudio Raúl Lozano, Héctor Teodoro Polino, Patricia Cecilia Walsh y Eduardo Gabriel Macaluse promovieron acción de amparo impetrando la declaración de inconstitucionalidad. En uno de los pasajes de la demanda, se lee: “Escapando a un criterio delegativo pero aludiendo igualmente a urgencias y requerimientos del P.E.N., a instancias del Fondo Monetario Internacional, se hicieron las modificaciones a la ley de quiebras; se derogó la llamada ley de subversión económica; se acordaron las compensaciones a los Bancos por la pesificación asimétrica, etc.”.
11 Un gobernador, el de la provincia de La Pampa, cuando aún era proyecto la ley de responsabilidad fiscal, se
refirió a ella como una ley unitaria. Y el diario Clarín informó acerca de las objeciones a la propuesta redactada en la Casa Rosada, provincia por provincia. Informó también que “… el proyecto ingresó al Congreso por el Senado, dado que la Casa Rosada entiende que es allí donde tienen más peso los acuerdos políticos que se logran con los gobernadores. Según la promesa hecha a la misión del FMI, los senadores lo aprobarían a fin de mes” [repárese en el comportamiento institucional del Senado, ¡que debió ser la cámara de las autonomías provinciales!].
12 Informó, asimismo, el diario Clarín: “La ley de responsabilidad fiscal. El PJ apeló a todas sus mañas para
ganar una votación en el Senado. Hicieron votar tres veces un mismo artículo. La primera la habían perdido, porque algunas provincias no querían permitir que la Nación pueda penalizar a las que se apartan del tope al gasto público” [edición del 9 de julio de 2004].
13 “La responsabilidad fiscal es clave para el gobierno porque emparcharía el incumplimiento ante el Fondo
Monetario por no tener una nueva ley de coparticipación. / El corazón del proyecto de responsabilidad fiscal es ponerles un tope al endeudamiento y al gasto en las provincias. Y al gobierno le serviría para que el poderoso Grupo de los Siete considere aprobar la quita de la deuda propuesta por Argentina. / La votación del Senado salió con fórceps y con más cambios de los que quería el Gobierno. Los que siguen son los puntos que lograron las provincias. / La Nación aceptó que renegociará las deudas con las provincias porque, de hecho hay once que no están en condiciones de cumplir con las pautas de este proyecto. Es el cambio más importante, ya que las provincias suman un stock de deuda de 70.000 millones de pesos y tienen vencimientos fuertes en el 2005. / La Nación también está obligada a presentar, antes del 31 de agosto (es decir antes de enviar al Congreso la ley de presupuesto) sus estimaciones de gasto y endeudamiento. Esto no estaba incluido en la redacción original del Ministerio de Economía” [ibídem].
14 “… esta ley se convirtió en una virtual obsesión para el jefe del Estado desde que no logró avanzar sobre la
nueva coparticipación federal, otro de los puntos incluidos en el último acuerdo con el FMI. / El conflicto, en rigor, excede lo estrictamente parlamentario. Aquí, la puja se dirime entre el Poder Ejecutivo y los gobernadores…” [diario Clarín, edición del 4 de julio de 2004].
15 Legisladores opositores plantearon que debían debatirse conjuntamente una y otra ley.
16 Jorge R. VANOSSI, La influencia de Juan Benjamín Gorostiaga en la Constitución Argentina y en su
jurisprudencia, citado por Segundo V. LINARES QUINTANA, Régimen constitucional de las relaciones... cit., págs.
519-541 (v. pág. 533).
17 V. LINARES QUINTANA, op. cit., págs. 534-535.
18 Creemos que lo único rescatable de esta ley es que menciona a los municipios en forma expresa, lo que
demuestra el reconocimiento de su personalidad jurídica aunque más no sea para imponerles ‘instrucciones’. Pero a las que deberían adherir expresamente. Y como esta ley tiene que ver con la coparticipación sin duda, entonces, se concreta nuestra idea de que ellos son sujetos también de ésta, según lo hemos sostenido en nuestra tesis El poder tributario de los municipios“a las duras y a las maduras”, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, octubre de 2005.
19 En un trabajo titulado: El federalismo fiscal y la coparticipación de impuestos. Propuestas para una nueva
ley de coparticipación federal [de Carlos RAIMUNDI y Mariano TILLI, publicado con el título de “Coparticipación: hacia
un nuevo contrato social” por la editorial Corregidor en 1996 (V. página web del Centro de Estudios Nuevo Milenio, Cuaderno de Política Fiscal Nº 2)], se ha afirmado que “… la descentralización de las potestades impositivas no genera un sistema de reparto solidario y equitativo y, por lo tanto, afecta la realización del federalismo”.
20 Diario Clarín, Secciones Opinión, Tribuna Abierta, sábado 23 de agosto de 2003.
21 Propuso también la Comisión: “El diseño de una nueva ley de coparticipación federal de impuestos incluye
inexorablemente los siguientes puntos: / a) Masa de recursos a distribuir: la determinación de los recursos que integrarán la masa a transferir a las jurisdicciones provinciales implica visualizar posiciones extremas de centralización de recursos con cambio radical de régimen tributario (Sturzenegger - Mesdrich) hasta la máxima descentralización y eliminación del régimen de coparticipación (Jorge Avila, CEA) pasando por sistemas de distribución de recursos sobre la base anual presupuestaria (Carlos Pérez -Fundación Capital). / Se discuten también propuestas intermedias que señalan la necesidad de que las provincias recauden el impuesto a las ganancias de las personas físicas, los impuestos internos y a los combustibles, los impuestos patrimoniales y un impuesto a los ingresos brutos. Por su parte, Juan Llach promueve un mecanismo de reemplazo del impuesto al valor agregado nacional vigente. / De acuerdo al grado de centralización y/o descentralización tributaria se promoverá un mecanismo de identificación de las fuentes de financiamiento. / Por esta razón, la nueva ley de coparticipación debe inexorablemente discutirse en forma conjunta con la reforma tributaria de base estructural pues también la misma delimitará las competencias por diferentes niveles de gobierno. / b) Determinación de metas fiscales con base a criterios de responsabilidad fiscal. En este sentido, las metas conjuntas de resultados fiscales deben actuar con sistemas de incentivos explícitos y penalidades para quienes incumplen estas obligaciones de las partes. El cumplimiento de la política fiscal del sector público argentino consolidado, con severas penalidades (incorporadas al Código Penal) constituye la base para la generación de confianza en las instituciones fiscales. / c) Diseño de un presupuesto 2003 con proyecciones macro económicas y fiscales sostenibles en los próximos ejercicios presupuestarios a los efectos de garantizar la viabilidad financiera y fiscal del sector público argentino. De nada vale debatir una ley si no existen garantías de recursos, erogaciones y metas de déficit y/o superávit fiscal primario y total. / d) Definición de competencias entre diferentes niveles de gobierno para determinar el nivel óptimo de asignación de recursos y mecanismos de provisión de bienes públicos y/o privados del estado. Esto significa una profunda reforma del estado con especificación de principios, competencias y acciones. El Estado nacional podrá proveer de bienes públicos, como ser defensa, seguridad internacional, preservación del medio ambiente, calidad de servicios sanitarios -vegetal y animal- relaciones exteriores y culto, inteligencia del Estado. Esto significa pensar en un Estado que cumpla pocas funciones, pero de alta complejidad y alta calificación. / Los estados provinciales deberían garantizar la provisión de bienes mixtos y privados, preferentemente salud, seguridad, educación y justicia con agregados específicos vinculados a infraestructura social básica, políticas compensatorias y distributivas y estrategias e incentivos para el desarrollo de provincias y regiones. / Los estados municipales, previa reorganización, deberían garantizar la provisión de bienes públicos locales, promover el desarrollo de estrategias productivas locales y propiciar un ambiente favorable para la formación de recursos humanos y la preservación y potenciación de nuestra cultura, valores, tradiciones, creencias y actitudes. / e) La reforma previsional consiste en visualizar los criterios de centralización o descentralización del sistema, la definición de la continuidad del régimen mixto y el financiamiento del sistema mediante la restitución de los aportes y contribuciones como principal fuente de financiamiento. / Por último, la ley de coparticipación federal de impuestos será aquella que surja de un nuevo diseño del sector público en
sus tres niveles, del sistema tributario y previsional que se adopte; del diseño de política económica y de la articulación de los recursos a distribuir; del modelo de financiamiento del gasto público en cada jurisdicción; de la eliminación de regímenes distorsivos; de la factibilidad de propiciar una sanción de ley de bancarrota para el sector público a la usanza del modelo americano y de criterios que modifiquen los sistemas de distribución en el margen hacia el futuro”.
22 Ver El poder tributario de... cit..
23 “La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional”.
24El poder tributario de... cit..
25 Leonardo Gasparini, director del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (UNLP).
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