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Capítulo 3. Nuevo modelo de gobernanza política y la renovación del modelo gerencial del Ayuntamiento de

2. Diagnóstico del modelo gerencial hasta

El Ayuntamiento de Barcelona ha representado la vanguardia, tanto en nuestro país como en Es- paña, en la implantación del modelo gerencial vinculado a la tradición anglosajona. Este modelo ha sido copiado o referenciado por muchos ayuntamientos grandes y medianos. Con el tiempo, bastantes ayuntamientos importantes de Cataluña y de España se han organizado inspirándose directa o indirectamente en el modelo del Ayuntamiento de Barcelona.

El modelo ha sido un éxito en términos de gestión. Barcelona, por ejemplo, emprendió una trans- formación radical como ciudad e impulsó iniciativas muy importantes (los Juegos Olímpicos de 1992, las nuevas centralidades, la gestión de la limpieza, la red ortogonal, etc.) y, cuando ha tenido que hacer frente a crisis económicas importantes (la crisis de finales de 1992 y la de 2008-2016), el modelo gerencial ha respondido a estos retos con gran solvencia.

El modelo gerencial, como sistema de gestión, ha sido un éxito rotundo en relación con la econo- mía y la eficiencia organizativa. Cuando empezó la crisis de 2008, la mayoría de los ayuntamientos del país tenían unos déficits económicos muy relevantes, pero no era el caso del Ayuntamiento de Barcelona, que tenía un presupuesto y un déficit muy equilibrados y ya había satisfecho la gran deuda contraída durante la organización de las olimpíadas.

El problema del modelo gerencial es que, durante este largo período, se extremó en exceso. Se des- dibujó por inercia la frontera entre la política y la gestión y, en buena medida por cierta debilidad de la primera, se maximizó una visión demasiada tecnocrática de la gestión. No se tuvo en consi- deración que el modelo gerencial no solo era una opción tecnocrática vinculada a la eficacia y efi- ciencia organizativa, sino que, aplicada de manera maximalista, confirió a la cultura institucional y política una orientación demasiada técnica, de naturaleza neoempresarial (el Ayuntamiento se percibía más como una empresa que como una institución pública) y con una visión ideológica no deseada de carácter neoliberal.

El modelo gerencial ha cristalizado en el Ayuntamiento de Barcelona y, quieras que no, forma parte de su identidad institucional. La destrucción de este modelo sería considerada una política institucional muy agresiva y sin justificación atendiendo a los éxitos de gestión que acredita, al elevado prestigio que mantiene en el entorno institucional y a la gran emulación de la que ha sido objeto.

En la aplicación práctica de un modelo teórico, como es el de la estructura gerencial, pueden pro- ducirse disfunciones organizativas que pondrían en peligro o desvirtuarían los objetivos de buen funcionamiento del sistema de relación entre la estructura política y la estructura profesional dentro del Ayuntamiento. Como modelo, la estructura gerencial es una herramienta de gestión y, como herramienta que es, en función de cómo se utilice puede comportar, en términos organiza- tivos, unas consecuencias u otras.

Los aspectos más importantes vinculados al modelo gerencial son los siguientes:

– La estructura de gerentes ha sido controlada tradicionalmente por la Alcaldía, que es res- ponsable de nombrar a las personas que ocupan las responsabilidades de gerencia (más allá de ajustes informales). Estos gerentes, en la práctica, no tenían relación de dependencia jerár- quica con la estructura política de concejalías, sino que la relación que se establecía entre gerentes y concejales era de coordinación y colaboración en la gestión. Con todo, este modelo, que podría tener sentido en un sistema “presidencialista” con elección directa del alcalde por parte de la ciudadanía o en un gobierno con una mayoría política muy clara, se aplicó a una estructura política municipal que políticamente no podía ser tan presidencial.

– En el caso de los gerentes de los sectores, se relacionaban con los diferentes concejales y, especialmente, con las tenencias de alcaldía. Dada esta situación, en la práctica, la gerencia podía establecer prioridades sobre el apoyo que, en términos de gestión, recibían las diferen- tes iniciativas políticas que se planteaban de los ámbitos temáticos sectoriales dirigidos por

cada uno de los concejales ponentes. La inexistencia de una relación suficientemente clara de dependencia jerárquica entre el gerente y estos últimos responsables políticos dejaba a las gerencias un margen de acción amplio para definir el apoyo concreto que, en términos de gestión, se prestaba a cada una de las líneas de actuación del sector.

– El modelo gerencial se basa en la aceptación y el respeto por parte de los gerentes de la dirección gubernamental de la esfera política, representada por los concejales con responsabilidades de gobierno. La tarea de las gerencias es de dirección técnica, no de dirección política. Aun así, esta distinción teórica ha sido muchas veces difusa en la práctica. La fuerte interrelación entre política y gestión necesariamente impedía definir una frontera nítida entre estas dos funciones: así, la formulación y el diseño de las políticas tiene efectos sobre sus sistemas de gestión y, del mismo modo, los mecanismos de implementación no solo tienen consecuencias técnicas, sino también un impacto en términos políticos. También hay que mencionar que el modelo, durante este largo período, fue politizando patológicamente el perfil gerencial, de tal manera que los dos papeles se mezclaban y todavía se hacían más complicados los gobiernos de coalición, porque un concejal de un grupo municipal mandaba a un gerente con vínculos políticos evidentes con otro grupo municipal. Esta tendencia hacia la politización de los perfiles de algunos gerentes fue muy perni- ciosa en cuanto a la solvencia y la visión del modelo gerencial como sistema neutro de dirección pública profesional. Es decir, el perfil de la persona escogida como gerente (aspecto subjetivo de carácter político) es el que ocasionó confusión en el papel de los gerentes, que en un principio era muy claro. Por eso resulta esencial mantener la claridad en la definición de ambas funciones. El Gobierno de Barcelona en Comú también decide mantener el modelo gerencial debido a la dificultad para modificar de entrada la lógica institucional y por falta de experiencia en el ejercicio de tareas de gobierno. Las características del modelo político de los últimos dos años y medio son complejas:

– Las tenencias de alcaldía están al frente de cuatro grandes áreas políticas. Este ingrediente político aporta transversalidad a las políticas públicas municipales con una lógica jerárquica pero también colaborativa con las concejalías y los comisionados. Las áreas definen las priori- dades políticas del Gobierno municipal y, con buen criterio, no se priorizan los elementos de gestión interna (gestión económica, recursos humanos, tecnología, etc.) en este nivel.

– Hay ocho concejalías temáticas, que también definen las prioridades políticas del Gobierno municipal y, con buen sentido, no se priorizan los elementos de gestión interna (gestión eco- nómica, recursos humanos, tecnología, etc.) en este nivel. De hecho, una sola concejalía (la de Presidencia) reúne la dirección de los servicios comunes municipales.

– Los diez concejales sectoriales son a la vez concejales de distrito. Esta característica se ha dado en otras situaciones en el Ayuntamiento de Barcelona (si bien condicionado por el nú- mero de concejales de las formaciones que participan en el Gobierno). El modelo implica una descentralización territorial potente que evita tensiones centrífugas gracias al doble papel sectorial y territorial de los concejales.

– Hay once comisionados, que dependen directamente de las áreas y dirigen ámbitos temáticos importantes, pero que no tienen la misma prioridad política que los ámbitos asociados a las concejalías. Hay un comisionado que depende directamente de la Alcaldía: el comisionado de Seguridad. Los comisionados no son concejales, pero ejercen una clara función política y son especialistas en sus respectivas materias. La presencia de estos comisionados implica, por su volumen, papel político y conocimiento especializado, una repolitización notable del Ayunta- miento, a pesar de que otra vez está condicionada por el número de concejales de la formación que está al frente del Gobierno municipal.

Por otra parte, la dimensión gerencial agrupa las siguientes características:

– La Gerencia Municipal, que depende directamente de la Alcaldía y que dirige y controla toda la dimensión gerencial (gerencias sectoriales y gerencias territoriales de distrito). Esta figura es imprescindible para ligar la dimensión política al máximo nivel (Alcaldía) con la dimensión ge- rencial y por la labor transversal e imprescindible de controlar las diversas gerencias. Durante los primeros años del modelo gerencial, no existía formalmente esta figura, si bien estaba presente de manera informal. Fue un gran acierto formalizarla. La figura del gerente municipal es la de un gran politécnico, un papel estratégico transversal que vincula la dimensión política con la gerencial. Hay diez gerencias sectoriales con una lógica interna jerárquica: seis gerencias directas y cuatro que dependen de cuatro de las superiores. Además, hay que contar los institutos y los entes equiparables. La división en siete grandes gerencias sectoriales aporta transversalidad a la gestión municipal.

– El modelo se completa con diez gerencias más, una para cada distrito.

Un elemento clave y difícil de conciliar es la articulación entre la dimensión política y la gerencial. Por una parte, están los veintiséis actores políticos sectoriales (tenencias de alcaldía, concejalías y comisionados); por otra parte, están las gerencias superiores e inferiores, que solo agrupan diez instancias. Esta asimetría da pie a arquitecturas muy complejas, por ejemplo:

– Hay cuatro gerencias superiores que coinciden con cuatro áreas políticas. Dos gerencias superiores dependen de una misma área (Trabajo, Economía y Planificación Estratégica), y una gerencia superior depende directamente de un comisionado (Seguridad). En todo caso, desta- ca que no hay ninguna gran área política desatendida por la organización gerencial. Es decir, en el ámbito estratégico la dimensión política y la dimensión gerencial están muy integradas. – En más detalle, la arquitectura es compleja, puesto que hay gerencias lideradas por seis acto- res políticos (Derechos de Ciudadanía), por cuatro (Derechos Sociales) y por tres (Empresa y Cultura). Estas situaciones pueden ser poco fluidas y dar lugar a todo tipo de conflictos entre la dimensión política y la gerencial, así como entre los diversos actores políticos. La tarea de co- ordinación de las tenencias de alcaldía puede ser más que notable y generar un gran desgaste. En un caso, un único actor político (Concejalía de Presidencia) puede ser interlocutor de cinco gerencias (tres superiores y dos inferiores).

– También hay casos en los que se han creado posiciones de gerentes adjuntos porque había que adscribir diferentes materias a una misma figura política y esto hace que, por ejemplo, el gerente de Ecología Urbana cuente con los gerentes adjuntos de Medio Ambiente, de Infraes- tructuras y Movilidad, y de Urbanismo.

3. Propuesta de un nuevo diseño de gobierno político para el Ayuntamiento

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