Me corresponde presentarles algunas reflexiones respecto al enfoque, en Derechos Humanos, que debe orientar el trabajo y la producción legal de los legisladores. También voy a referirme al ámbito legislativo, al ámbito en que convergen el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, en la formulación e implementación de mecanismos, tanto normativos como administrativos, que definen el marco de actuación de todas las instancias públicas, para la protección, la promoción, la defensa y la garantía de los Derechos Humanos.
Cuando hablo de un enfoque en Derechos Humanos en el ámbito legislativo, me refiero a que los legisladores deben de tener, como centro y dirección, en el diseño, discusión y aprobación de las normas, así como en el ejercicio de otras responsabilidades, como la aprobación del Presupuesto de Egresos,. Ésta guía es el respeto y la salvaguarda de la dignidad humana, porque las personas son la base ontológica en que se funda y legitima el orden constitucional. De manera que toda producción legislativa, que sigue un enfoque en Derechos Humanos, debe ser respetuosa de los mismos y, así, debe establecer mecanismos para garantizar su goce y ejercicio. Pero no sólo se debe limitar a eso, debe también establecer mecanismos claros para sortear obstáculos que puedan impedir disfrutar, –a plenitud,– un derecho. Y en esa dinámica, el enfoque de Derechos Humanos, debe, por un lado, propiciar el reconocimiento jurídico de los mismos, por medio del derecho positivo, así como determinar los mecanismos para que la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica y la justicia social de todas las personas y de los grupos en que éstas se integran, sean reales, efectivas y democráticas.
Hablando de justicia social, me refiero a los derechos económicos, sociales y culturales, y no solamente a las libertades.
En este punto, deseo compartir una breve reseña sobre algunos hechos históricos, a partir de los cuales se fue gestando este enfoque en Dere-
chos Humanos, que ahora debe permear, a partir de la reforma de 2011, a
cualquier actividad pública.
Conocer los antecedentes y los contextos en que surgen y evolucionan las categorías fundamentales, nos proporciona un marco de referencia que apoya la comprensión del desarrollo que han tenido en México, los Dere- chos Humanos y su concreción en nuestro sistema normativo.
Para ejemplificar sobre el trabajo legislativo con enfoque en Derechos Humanos, presentaré algunos datos sobre la labor que se ha desarrollado en la Cámara de Diputados, para avanzar en la consolidación de un sistema de defensa, protección y garantía de los Derechos Humanos y, luego, comentaré sobre el punto de convergencia entre el Poder Legislativo y la Administración Pública, y eso nos llevará a hablar un poco sobre polí- ticas públicas, presupuesto y evaluación.
Recordemos que de la devastación, los horrores y la violación sistemática de los Derechos Humanos de las personas, durante la Segunda Guerra Mundial surge la Organización de las Naciones Unidas.
Eleanor Roosevelt, que era Presidente de la Comisión de Derechos de la
onu impulsó que, en 1948, se pudiera emitir la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, que presentó ante la Asamblea General de la Or- ganización de las Naciones Unidas con las siguientes palabras:
“Nos encontramos hoy en el umbral de un gran acontecimiento, tanto en la vida de las Naciones Unidas como en la vida de la humanidad. Esta declaración bien puede convertirse en la carta magna internacional, para todos los hombres en todo lugar”.
La declaración inspiró a la comunidad internacional para avanzar en la construcción y la adopción de instrumentos que definen normas de pro- tección y garantía para las personas, así como las obligaciones que asumen
los Estados que se adhieren a ella. Me refiero a los tratados internaciona- les de Derechos Humanos.
Adicionalmente, han sido emitidas convenciones, declaraciones y resolu- ciones internacionales en las que se reiteran los principios básicos que fueron enunciados, por primera vez, en esta Declaración Universal, por ejemplo, podríamos citar la universalidad, la interdependencia, la igualdad, la indivisibilidad, y la no discriminación.
En la actualidad, todos los Estados miembros de las Naciones Unidas han ratificado al menos uno, de los nueve tratados internacionales básicos en
Derechos Humanos, y el 80 por ciento de los países han ratificado al me-
nos cuatro, lo que constituye una expresión concreta de la universalidad
de esta Declaración de 1948 y del conjunto de los Derechos Humanos in-
ternacionales.
No obstante que México formó parte de los primeros 50 países que con-
formaron la onu, en 1945, apenas es, en las últimas tres décadas, que en
nuestro país se inició la verdadera lucha por el reconocimiento y el respe- to de los Derechos Humanos.
Esta lucha la encabezó la sociedad civil organizada, con la intervención de organismos defensores de Derechos Humanos tanto internacionales como nacionales. Afirmo lo anterior, porque fue hasta finales de la década
de los 80, que en México se crea el primer órgano defensor de Derechos
Humanos. En 1989 se crea la Dirección General de Derechos Humanos
dentro de la Secretaría de Gobernación. Eso fue el primer paso que per- mitió avanzar, hasta la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como el organismo autónomo que hoy conocemos.
La cndh fue concebida en una forma similar a las defensorías del pueblo y, por lo tanto, quien la preside realiza las funciones de un ombudsman. En este marco, el trabajo del organismo autónomo, unido al hecho de que internacionalmente se han ido reconociendo y tutelando todos los dere- chos, tanto de mujeres, de niñas, niños, adolescentes, los derechos de la juventud, de la población indígena, de las personas con discapacidad, de los adultos mayores, entre otros. Ha contribuido para que también al interior del Estado se vayan reconociendo normativamente. A todo ello,
hay que sumar el gran trabajo que han realizado las organizaciones de la sociedad civil, nacionales e internacionales, para poder evidenciar la ne- cesidad de construir nuevos mecanismos de protección, así como políticas públicas efectivas.
Es un hecho que vivimos en un mundo globalizado, en el cual la comuni- dad internacional desarrolla mecanismos de protección y garantía de los Derechos Humanos, que implican la participación de los Estados, y nues- tro país ha sido partícipe de este proceso y ello le obliga, también, a rendir cuentas a nivel internacional.
Hace un mes, México sustentó ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, su segunda valuación dentro de este mecanismo de supervisión periódica universal, y ahí se presentaron, entre otras cosas, los avances legislativos y las políticas públicas que se han desarrollado en
nuestro país y, por supuesto, se evaluó el cumplimiento de las 93 reco-
mendaciones que se habían realizado cuatro años atrás a este país, es
decir, en 2009, durante la primera evaluación.
De este examen, resultó el doble de recomendaciones. Ahora tenemos
176 recomendaciones. Podemos observar en éstas que se reiteran mu-
chas de las que ya se habían formulado en 2009 y se insiste mucho en un
tema: debe desaparecer el arraigo.
Hay preocupación a nivel internacional de la situación de los defensores de Derechos Humanos y de los periodistas. También fue generalizado el interés porque continúen las disposiciones en las que la justicia militar puede conocer de violaciones a Derechos Humanos, para los civiles, ello a pesar de que se dijo que la Corte ya había emitido una resolución, en donde establecía que no debían de ser competentes y que los juzgados militares estaban declinando el conocimiento de cualquier asunto y tur- nándolo hacia los juzgados civiles.
Sin embargo, hay que atender dichas recomendaciones. Esto es evidencia del peso que ha ido adquiriendo la comunidad internacional, así como los organismos civiles, en la propuesta de ruta y en las acciones, para avan- zar en este reconocimiento y en los mecanismos de protección de los
Derechos Humanos. Ahora tendremos que enfocarnos en estas recomen- daciones. Ese es el peso que tiene ahora la comunidad internacional. El papel que el Poder Legislativo ha jugado en este reconocimiento y tu- tela es fundamental, y es que se está obligado a gobernar con base en la ley, pero no debe ser con base en una ley cualquiera, sino una que respon- da, precisamente, a un enfoque en Derechos Humanos. Es decir, normas que son pensadas, analizadas, revisadas y aprobadas, considerando los principios de Derechos Humanos,: la universalidad, la interdependencia, la indivisibilidad y la progresividad. Si nos referimos a la universalidad, los legisladores no deben de perder de vista que deben definir supuestos nor- mativos para toda la población, con un especial acento en la igualdad y la no discriminación, que posibilite atender a personas o grupos de éstas que son vulnerables, que son excluidos socialmente o que se encuentran en cualquier situación de desventaja.
Ello es así porque el principio de igualdad, como tal, representa uno de los fundamentos del Estado social y democrático de derecho. Con base en él surge el deber del Estado de tratar a las personas en condiciones de equidad. Esto es dar, un trato idéntico a personas que se encuentran en circunstancias idénticas, o tratarlas de manera diferenciada, cuando son personas cuyas situaciones no guardan ninguna similitud, o dar un trato paritario cuando, habiendo algunas similitudes y algunas diferencias, aquéllas son más relevantes, o tratar diferente cuando, precisamente, son las diferencias las relevantes y no las similitudes. El trato paritario equivale al mandato de no discriminación, mientras que un trato diferenciado im- plica el deber de protección.
En suma, como principio, la igualdad es eje rector del Estado. A través de la actuación de los poderes públicos y, en el marco de ese deber, aparece el derecho a la igualdad, a partir del cual las personas pueden exigir al Estado cumplir con aquel principio; es decir, exigir ser tratadas de igual modo a que quienes se encuentran en una situación idéntica a la suya. Ello implica que no toda desigualdad constituye, necesariamente, una discri- minación. La igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable.
internacionales, es al Senado al que le compete ratificarlos conforme a las
facultades que tiene establecidas en el Artículo 76o. Constitucional.
A esta fecha, México ha firmado 181 tratados de Derechos Humanos. De
ellos, 21 son regionales y 160 mundiales; es decir, 160 pertenecen a la Or-
ganización de las Naciones Unidas y 21 pertenecen a la oea y, por lo tanto,
rigen la Comisión Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Setenta y tres de ellos son vinculantes y 108 no son vinculantes.
La reforma de 2011, en materia de Derechos Humanos, planteó un cambio
de paradigma: la adopción de una posición monista que viene a transfor- mar el paradigma dualista anterior, a fin de construir un sistema defini- do entre la norma internacional y el sistema normativo nacional, porque aquélla se incorpora de forma automática a éste, a partir de su ratifica- ción, amén de la adopción de obligaciones vinculantes.
De esta manera, se interconectan las normas del derecho interno con las
del derecho internacional, conforme lo dispone el Artículo 1o. de la Cons-
titución que determina que en nuestro país todas las personas gozarán de los Derechos Humanos reconocidos en ella y en los tratados internaciona- les de los que el Estado Mexicano sea parte.
Aunada a estas implicaciones surge otra más y no menos importante: el control de convencionalidad ex oficio. Este es otro cambio de paradigma
que también se verifica a raíz de la reforma de 2011 y sobre la cual ya la
Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado al señalar lo siguiente:
“Tratándose de los Derechos Humanos, los tribunales del Estado Mexica- no no deben limitarse a aplicar las leyes locales, también la Constitución, los tratados o convenciones internacionales, conforme a la jurisprudencia emitida por cualesquiera de los tribunales internacionales que realicen la interpretación de los tratados, pactos, convenciones o acuerdos celebra- dos por México, lo cual obliga a ejercer el control de convencionalidad entre las normas jurídicas internas y las supra nacionales”.
La responsabilidad del Senado en este rubro, es muy grande, por lo que éste debe analizar, discutir y aprobar, con enfoque en Derechos Humanos, Tenemos ahí el fundamento de la exigibilidad. No basta con reconocer un
derecho. Es necesario que existan obligaciones reales y se identifique a los responsables de su concreción y que se tengan claros los mecanismos a través de los cuáles puede exigirse su cumplimiento.
En nuestro caso, tenemos, el amparo, que ahora incorpora el amparo colectivo, las acciones de inconstitucionalidad o las quejas ante la cndh. También contiene la exigencia a la rendición de cuentas. Sin duda, ello aco- ta los espacios de discrecionalidad y garantiza el derecho. Todo esto no debe de perderse de vista por parte del legislador.
El diseño de mecanismos que permitan a los ciudadanos el acceso a una justicia independiente y eficaz, es clave en la aplicación de derechos. Si nos referimos a la interdependencia e indivisibilidad, los legisladores han de considerar que las normas deben tener un enfoque integral, es decir, que para hacer efectivos los derechos se requiere de recursos, de instan- cias y de capacidades públicas. Es ahí en donde convergen los procesos de planificación, presupuestación y evaluación.
Por otro lado, se debe cuidar que el avance de un derecho favorezca al avance de los demás derechos y, de la misma manera, considerar que la privación de un derecho afecta negativamente, en el goce y ejercicio de los otros derechos, porque hay que tener presente que los Derechos Hu- manos se encuentran en ese mismo plano de jerarquía abstracta.
En suma, se debe explicitar el reconocimiento de los Derechos Humanos, establecer mecanismos de exigibilidad y las regulaciones necesarias para garantizar la obligatoriedad de la ley.
La labor legislativa en el Congreso de la Unión se desarrolla en tres ám- bitos: uno, el referente a ratificación de los instrumentos internacionales suscritos por el Ejecutivo; dos, la producción propiamente legislativa y el trabajo de armonización de normas internas con las del Derecho Interna- cional de los Derechos Humanos, y tres, el trabajo respecto a la formula- ción, revisión y aprobación del Presupuesto de Egresos.
En cuanto al primer rubro, no obstante que conforme al Artículo 89o. Cons-
dichos tratados para, en su caso, emitir el decreto de aprobación. El Sena- do se vincula con la información de la Cancillería, pues ésta es la que debe de aportarle todos los documentos y datos que sustenten la ratificación del instrumento internacional.
El segundo punto es referente al trabajo legislativo que, con enfoque en Derechos Humanos, se desarrolla en el Congreso de la Unión, particular- mente en la Cámara de Diputados.
Ese trabajo puede dividirse, en dos vertientes: una, la producción de nuevas leyes y, la otra, la relativa a la armonización de las disposiciones nacionales con todos los estándares internacionales existentes; esto es, adecuar el derecho interno a la normativa internacional.
El 10 de junio del 2011, se inauguró una nueva forma de entender, de in-
terpretar y de aplicar el derecho. El paradigma legalista o positivista con el
que operó nuestro país desde 1917, caracterizado por el hermetismo, por
la aplicación silogística y exegética de la ley, la ausencia de interpretacio- nes más allá del texto legal, finalmente terminó, para ser sustituida por el modelo constitucional hoy vigente en la mayor parte de las democracias del Globo, el llamado neo constitucionalismo o constitucionalismo de los Derechos Humanos.
En materia de Derechos Humanos, el Derecho, más que una voluntad polí- tica, manifiesta una toma de posición ética. Por eso los legisladores debe- mos adoptar ese enfoque al elaborar nuevas leyes o cuando promovemos su reforma, y es en ese rumbo en el que se está transitando.
Con esta importante reforma, se busca cumplir el principio de igualdad jurídica, pero también que se de la igualdad sustancial que, demanda un trato objetivo y racionalmente diferenciado; es decir, igualdad ante la ley e igualdad en la ley.
Hubo otras reformas a través de las cuáles fortalecimos al organismo protector de los Derechos Humanos en México, por excelencia, al refor- mar la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y así poder establecer en ella las bases a que se sujetará el ejercicio de la facultad de investigación de violaciones graves a Derechos Humanos.
Con la reforma de 2011, esta facultad que tenía la Corte fue trasladada a
la cndh. En las reformas se estableció cómo habrá de realizar las investiga- ciones a violaciones graves de Derechos Humanos. Además, cómo habrá de regularse la comparecencia ante el Senado de aquellos servidores pú- blicos que se nieguen a aceptar las recomendaciones, pues en esa refor- ma también se estableció que ahora no solamente deberán de fundar y motivar el porqué rechazan una recomendación del órgano nacional, sino que también pueden ser llamados ante el Senado, para explicar los moti- vos por los que lo están haciendo.
Esto trata de aterrizar e implementar la reforma que vino a transformar nuestro sistema jurídico.
Por otro lado, la tortura y la comisión de actos que impliquen tortura deben de ser desterrados. La tortura también fue un tema que se mencionó en el mecanismo de evaluación periódica universal, como una de preocupación de la comunidad internacional. Y se modificó, desde la denominación de la ley, pero también en esta ley se faculta a la Comisión Nacional de Derechos Humanos, para que pueda supervisar todo aquello que tenga que ver con actos crueles, degradantes y de tortura. Igualmente, se reforzó el sistema garantista de los Derechos Humanos, y se fortaleció al Poder Judicial de la Federación cuando se aprobó la nueva Ley de Amparo.
Continuando con el tema de las reformas que se han hecho con este enfo- que en Derechos Humanos, aquéllas que se hicieron al Código Civil Fede- ral para la protección de los derechos de los infantes, dentro del rubro de la adopción. Con ello, se amplió el espectro de sujetos que tienen posibili- dad para adoptar y se eliminó la adopción simple, para establecer la adop- ción plena, como única forma de adopción. Para todo ello, se consideran las prevenciones a nivel internacional, sobre todo las correspondientes a tutelar el interés superior del niño. También mejoraron los mecanismos de acceso a la justicia al realizar la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, esto es, algunas modificaciones para garantizar a las personas que hablan una lengua indígena, que el Estado deberá formar defensores públicos, traductores e intérpretes capacitados que les asistan en procesos judiciales. Es bien sabido que puede haber una persona que, aunque domine la lengua del pueblo originario de quien está sometido a un proceso judicial, sin embargo, no conoce los tecnicismos y no le puede
dar una interpretación o una traducción exacta o clara y, es por eso, que no solamente tiene que dominar, sino estar capacitado para explicar aquellos tecnicismos necesarios. La finalidad de esta disposición es que la persona conozca de lo que se le está acusando, para que pueda organizar su defensa. Además, para garantizar el respeto de los Derechos Humanos, en el sis-