En 1989, el gobierno del Presidente García se crea el Instituto Nacional de Administración Pública
– INAP-, como un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo que depende
directamente del Presidente de la República. Como órgano dependiente del INAP, crea la Escuela
Superior de Administración Pública -ESAP, como órgano desconcentrado encargado de diseñar y
ejecutar acciones de formación superior en gestión gubernamental, así como de capacitación de los
altos cuadros de funcionarios y servidores estatales.
La ESAP estaba facultada para expedir títulos de segunda especialización y grado de maestría en
El año 1995, el gobierno del Presidente Fujimori, a través de la Ley Nº 26507, disuelve al Instituto
Nacional de Administración Publica. De igual manera, procede a reorganizar la Escuela Superior de
Administración Pública, el que se constituye en organismo público descentralizado del Ministerio
de Trabajo y Promoción Social. Durante los años siguientes la ESAP prácticamente desaparece.
Desde entonces, la formación de la administración pública se ha realizado al interior de cada
entidad, frecuentemente terciarizando los servicios a través de Concursos Públicos. Algunas
instituciones públicas crearon sus propias Escuelas de Formación y Capacitación, como es el caso
de la Superintendencia de Administración Tributarias (SUNAT), la Superintendencia de Aduana
(SUNAD) y la Contraloría. No se conoce ninguna experiencia de educación a distancia, aunque se
sabe del interés por dicha modalidad.
Recientemente, el Junio del presente año, el Presidente Toledo adscribe nuevamente la Escuela
Superior de Administración Pública - ESAP a la Presidencia del Consejo de Ministros, en el marco
de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, bajo el sustento que el
proceso de modernización de la gestión del Estado tiene por finalidad fundamental la obtención de
mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, a fin de lograr una mejor atención a la ciudadanía;
por lo que la organización y actividades de las entidades públicas deben dirigirse a brindar un mejor
servicio y al óptimo uso de los recursos estatales, priorizando en todo momento el interés y
bienestar de la sociedad.
Bajo uno u otra institución, lo cierto es que la actual Presidencia del Consejo de Ministros, a partir
del mes de julio está promoviendo una Maestría en Gestión Pública, en convenio con la Universidad
Nacional de Educación a Distancia y la Fundación Internacional y para Iberoamérica de
Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) de España, bajo una modalidad de educación a
distancia. A la fecha, es la única experiencia conocida en el Perú. Dado que la experiencia acaba de
La educación a distancia para funcionarios de las administraciones públicas se nutre de la evolución
de las concepciones en la formación de las administraciones públicas, sean éstas experiencias
presenciales o a distancia. De igual manera, tienen en cuenta las concepciones de desarrollo
profesional dentro del cual se inscriben la formación y la capacitación. Para garantizar el éxito de
un programa de educación interactiva a distancia destinado a funcionarios públicos, lo ideal es que
exista una vinculación entre la capacitación ofrecida y el sistema de carrera, y además, entre la
capacitación y las oportunidades del mercado laboral.
Según las experiencias que congregaron el CLAD y el FIIAP20, los principios rectores en los que
debe apoyarse las políticas de Capacitación Interactiva a Distancia de Funcionarios Públicos, son:
a) Diversificación de las modalidades de capacitación y desarrollo.
b) Toda estrategia educativa debe tener como eje fundamental la interactividad, sin olvidar que el ser humano es el centro de atención y la tecnología es el medio para desarrollarlo.
c) Deberán corresponderse con el Modelo de Función Pública existente.
d) Debe orientarse al desarrollo de los funcionarios públicos y las necesidades organizacionales.
e) Deberán estar fundamentadas en las necesidades reales de la Administración Pública y de los funcionarios a capacitar.
f) La capacitación debe concebirse como un proceso sistemático y continuo orientado al desarrollo de conocimientos, habilidades, aptitudes y valores que los funcionarios públicos requieren.
g) Las políticas de formación y capacitación deben basarse en los principios y objetivos del Modelo de Función Pública, de modo que el diseño pedagógico responda al perfil de funcionario que se desea desarrollar.
h) De igual manera, dichas políticas deberán definir la estructura didáctica y las formas de interacción que el sistema de capacitación a distancia propiciará con los usuarios.
El Foro se identificó como las principales ventajas institucionales de la Formación y capacitación a
distancia los siguientes aspectos:
20 Dada la ausencia de experiencias peruanas en el campo de la administración pública, en adelantes presentaremos fundamentalmente los planteamientos a los que arribó el Foro Iberoamericano sobre Capacitación Interactiva a Distancia de Funcionarios Públicos, realizado en Santa Cruz de la Sierra-Bolivia, en noviembre de 1999, el cual estuvo promovido por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) y la Fundación Instituto Iberoamericano de Administración Pública (FIIAP).
a) La flexibilidad de horarios ayuda a potenciar la variedad y pertinencia de la formación y capacitación ofrecidas.
b) Abre oportunidades de aprendizaje que no implican ausencia muy prolongada del puesto de trabajo en comparación con la formación y capacitación presencial.
c) Considerable el ahorro en pasajes, viáticos y demás gastos de desplazamiento por parte de los funcionarios
d) Algunos estudios de costos demuestran las ventajas del sistema de educación a distancia pero, sin embargo, existe la necesidad de adelantar investigaciones al respecto en cada país, ya que no en todos los casos se reportan dichas ventajas.
Como principales limitaciones de la Formación y Capacitación a Distancia se señalaron:
a) La ampliación de la cobertura que permite la educación a distancia representa al mismo tiempo el riesgo de la masificación cuantitativa y de la estandarización de procesos de aprendizaje, valoración y aplicación práctica de lo aprendido en un medio geográfico y cultural tan diverso como el que caracteriza a la mayoría de nuestros países.
b) La innovaciones tecnológicas que presenta la educación a distancia pueden generar rechazo en determinados medios culturales.
c) En sociedades como las nuestras, tan apegadas al sistema educativo convencional, la falta de reconocimiento y credibilidad de la educación a distancia puede ser una seria limitante para que la oferta académica bajo esta modalidad tenga la suficiente acogida.
d) Los hábitos de estudio y las exigencias técnico-metodológicas propias de la educación a distancia implican un cambio de mentalidad que de no asumirse generan desadaptación y rechazo por parte de quienes se inician en esta nueva forma de capacitación y formación. e) En ese tránsito de un sistema convencional escolarizado a un sistema de educación
interactiva a distancia no siempre es fácil adelantar los procesos de inducción, adaptación y motivación requeridos.
f) El diseño y elaboración de un curso de educación a distancia “pueden” perder validez rápidamente, lo cual repercute de manera considerable en los costos.
g) La cantidad de alumnos atendidos a través de la metodología y estrategias de la educación a distancia afecta de manera especial la estructura de costos.
h) Si no se presta atención a la falta de contacto social propia de la educación a distancia, la capacitación y formación que imparta mediante esta metodología puede resultar inadecuada.
Respecto a aspectos académicos y pedagógicos, el Foro recomendó:
i) Conformación de equipos de trabajo multidiciplinarios para el diseño curricular y el material didáctico, conformado por: Especialista en la materia (contenido específico de formación), especialista en proceso de enseñanza- aprendizaje, asesor informático, y experto en comunicación. Este equipo podrá apoyarse en otros especialitas par la elaboración de material didáctico.
j) Formación de formadores. El personal a cargo de la capacitación debe ser especialmente seleccionado y desarrollar en ellos habilidades y aptitudes como facilitadores del aprendizaje, que manejen la herramienta tecnológica.
k) Actualizar oferta curricular, con el objeto que responda a las necesidades. Requiere análisis de los resultados parciales y finales de los procesos de capacitación, empleo de medios
automatizados que optimicen el proceso de información, e información actualizada que se corresponda con los cambios organizacionales, jurídicos y tecnológicos.
l) Evaluación multidimensional: proceso de aprendizaje, diseño pedagógico, estrategias de aprendizaje, tecnología de información, costos (costo/efectividad, costo/beneficio). Uso de diversos mecanismos de evaluación: autoevaluación, uso de medios telemáticos, espacios presenciales de intercambio, seguimiento el desempeño en servicio.
Respecto a aspectos tecnológicos y de infraestructura, se basa en una actitud de apertura hacia las
nuevas ofertas tecnológicas, actuales y futuras. Contándose con múltiples recursos tecnológicos, a
nivel de formación de la administración pública, suergen alternativas y acuerdos
intergubernamentales para compartir recursos tecnológicos de software e infraestructura. Se
plantean las siguientes recomendaciones:
a) Es crucial que las alternativas tecnológicas apoyen un modelo pedagógico, y que a su vez el modelo aproveche al máximo las potencialidades de las nuevas tecnologías de la información.
b) El éxito de los programas es el nivel de calidad de la formación ofrecida.
c) El contenido y adecuación del mismo a las nuevas tecnologías de la información debe ser una tarea fundamental del programa.
d) Establecer relaciones con otras instituciones comprometidas con proyectos de formación y capacitación interactiva a distancia.
e) Conviene una división del trabajo en la operación del sistema de acuerdo con las ventajas que ofrece cada país.
f) Es un proyecto de largo alcance que requiere de actualización permanente.
g) La teleconferencia debe ser solo apoyo para el mejor aprovechamiento de los elementos didácticos y tecnológicos de la formación interactiva a distancia.
h) Realizar los estudios de factibilidad financiera
i) Las redes nacionales deben ser una forma que facilite a los países la adquisición de las habilidades para elaborar los cursos de formación para transmitir en el marco del Programa de Formación y Capacitación Interactiva a Distancia de Funcionarios Públicos.
Adicionalmente a los planteamientos del Foro presentados, la OIT ha identificado algunos
Problemas y deficiencias que plantea la formación de las Administraciones Públicas, sean éstas
presenciales o a distancia, que nos parece importante recoger como previsiones de marco general en
las políticas de formación y capacitación:
• En algunos países el derecho y/u obligación de que los funcionarios públicos lleven a cabo una formación durante el servicio está recogido en la Constitución.
• La confianza, que es esencial para aquellos que eligen la carrera pública, requiere el cumplimiento de las obligaciones y derechos laborales.
• La formación se suele financiar de dos formas: los fondos destinados a la formación pueden estar centralizados o descentralizados. Ambos sistemas de financiación requieren una cierta supervisión y control para garantizar que se cumplen los objetivos de formación.
• A menudo son inexistentes o insatisfactorias las evaluaciones sobre las necesidades de formación. Rara vez se hace referencia a determinadas necesidades, que pudieran no ser objeto de control. La evaluación de los efectos de la formación pudiera también ser insuficiente o no tener en cuenta a los actores interesados.
• Independientemente de las ofertas de formación, es muy importante considera las necesidades reales de formación del personal.
• La monopolización de las instituciones de formación por los gobiernos, y los débiles vínculos que se establecen entre estas y otras instituciones, podrían representar un serio obstáculo para la prosecución de las actividades de formación. Las administraciones centrales son a menudo bastante proteccionistas respecto de sus propias instituciones y no fomentan los acuerdos de cooperación con instituciones docentes que no sean públicas.
• Las bases institucionales de los institutos públicos de formación son a menudo inadecuadas y cuentan con escasos recursos humanos y materiales. Resulta difícil para estos institutos desarrollar una estructura sólida, obtener la suficiente financiación y emplear personal cualificado.
• La formación adquiere capital importancia cuando los gobiernos emprenden reformas. Los programas de formación deberían contribuir a que el personal existente se adapte a la nueva situación, además de desarrollar programas de reconversión laboral.
3 LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN EL PERU