Ejes de intercambio con potencial crecimiento

FUENTE: BID, 2000: 25

Es en base a esta información y a los mapeos y realizados por el BID que se fueron diseñando los ejes de integración y desarrollo que IIRSA promoverá a partir de una cartera consensuada de proyectos buscando reducir o eliminar los “cuellos de botella” a la libre circulación. El Banco define a los ejes de la siguiente manera:

“el concepto de eje de integración y desarrollo busca plasmar un enfoque de planeamiento más moderno e integral, en el cual la infraestructura no está aislada sino que forma parte de un conjunto de acciones en el territorio, vinculando la inversión física a la dimensión social y ambiental del desarrollo y propiciando el aprovechamiento de sinergia entre los diversos tipos de infraestructura (…) Esta visión estratégica para la identificación de ejes de integración y desarrollo debe tomar en cuenta, además de la situación actual en materia de flujos, aquellos flujos potenciales que pueden cobrar mayor impulso

a partir de la profundización de la integración económica y el continuo aumento del intercambio comercial entre los países de América del Sur” (2000: 31). En este sentido, el documento incorpora en su pretensión de una mirada integral diferentes áreas consideradas estratégicas, e identifica en ellas posibles problemáticas, como: el transporte vial, el transporte ferroviario, el transporte aéreo, el transporte fluvial o marítimo, el sector energético, las telecomunicaciones y los problemas regulatorios e institucionales. Pero es necesario agregar que si bien el BID hace referencia en su fundamentación a las relaciones intrarregionales, en la construcción de esos corredores, en clave geoeconómica, los flujos de exportación y la dinámica extraregional del comercio tienen un peso significativo en un contexto de economías abiertas.

El transporte vial es el de mayor importancia en una región donde el automotor es quien hegemoniza los intercambios, sobre todo comerciales y del personas. Sin embargo, pese al peso que el transporte carretero tienen en los flujos regionales el informe identifica problemas diversos: insuficiencia de capacidad, en algunos ejes este es un problema severo como en el corredor del MERCOSUR; estado de la infraestructura, muchas carreteras son antiguas y con trazas en terrenos montañosos; estándares, diseño inadecuado para la circulación de vehículos de otros países; diseño de las trazas, etc. El documento focaliza sobre los pasos fronterizos donde no existen controles unificados y la demora en el tiempo de circulación es considerada excesiva (BID, 2000).

En el transporte ferroviario las dificultades no se vinculan a la sobrecarga de circulación sino por el contrario a la pequeña participación del tren en los intercambios regionales. En términos generales el informe diagnostica que la red ferroviaria, diseñada mayoritariamente para el transporte interno de los países, mayoritariamente en la primera mitad del siglo XX, se encuentra deteriorada, lo que constituye una dificultad para la operación de trenes de gran porte dificultando también el aprovechamiento en plenitud de las ventajas del ferrocarril cuyos costos de operación son significativamente inferiores al transporte automotor (BID, 2000).

El transporte aéreo de carga es también insignificante en la región, a fines del siglo XX, comparado con el que se da en las economías desarrolladas. El informe agrega que la participación de los flujos regionales es relativamente pequeña, tanto en el

transporte de pasajeros como de cargas, comparada con el movimiento aéreo con el resto del mundo y con el movimiento doméstico de cada país. (BID, 2000)

El principal problema identificado es la capacidad en varios aeropuertos sumado a la calidad de los servicios. De todos modos, según el informe, estos factores no constituyen un impedimento para los flujos de transporte entre los países de la región al momento de su elaboración.

El transporte fluvial y marítimo está atravesado por una profunda contradicción en Suramérica: las redes fluviales sudamericanas presentan un enorme potencial para el transporte, pero su aprovechamiento es relativamente pequeño. La cuenca del Orinoco, la cuenca del Amazonas y la Cuenca del Plata son las principales vías fluviales del continente y de las más importantes del mundo, sin embargo del tráfico que en ellas se desarrolla una porción no muy significativa corresponde a flujos intrarregionales destacándose la importancia en este sentido de la Hidrovía Paraguay-Paraná. El informe

diagnostica dificultades en la confiabilidad de la infraestructura, falta de adecuadas ayudas a la navegación y conexiones intermodales, aspectos que son fundamentales para atender a la demanda actual y potencial.

Los puertos marítimos de la región constituyen terminales con una gran cantidad de flujos, pero los movimientos intrarregionales tienen una participación poco significativa. El informe enfatiza que los puertos se encuentran en un proceso de transición, hacia fines de los años 90 con una mayor presencia del capital privado, y van adquiriendo un carácter crecientemente global caracterizado por la concentración empresarial y por la organización de las operaciones sobre la base de hubs9 _{(BID, 2000).}

9 Un Puerto hub es un puerto central o de redistribución de carga al que llegan líneas navieras del largo recorrido, que descargan sus mercancías en dicho puerto, para que después se redistribuyan en líneas de recorrido más corto. Un ejemplo en la Argentina son las terminales portuarias de Rosario. La idea de puerto hub está íntimamente vinculada a la descentralización productiva desde los años 70 en adelante y a la proliferación del transporte multimodal.

Tabla 2: Problemas de infraestructura de transporte regional detectados por el BID a fines del siglo XX

FUENTE: BID, 2000: 36

Finalmente el informe destaca, elogiando las políticas privatistas y aperturistas de los últimos años del siglo XX, que en los casos del sector energético como de telecomunicaciones las reformas de mercado de los años 90 fueron eficientes en su readaptación y adecuación a las dinámicas globales estimulando el interés de inversionistas. El sector energético ha sido pionero en el desarrollo de grandes obras con fuerte impacto integrador traccionadas sobre todo por el sector privado (BID, 2000). El sector de las telecomunicaciones ha sido el que más rápidamente respondió a las reformas de mercado y la desregulación de los años 90, según el BID, y ha concentrado junto con el energético el ingreso de capitales privados para la infraestructura. El informe destaca las perspectivas de crecimiento del sector en los próximos años si las armonizaciones regulatorias y el establecimiento de normas comunes en la región se profundizan (BID, 2000).

Con respecto a la armonización normativa y los marcos regulatorios el documento hace hincapié en los avances dados en los años de reforma estructural del Estado y enfatiza en la necesidad de profundizar esas reformas en determinadas áreas. El

cuadro a continuación puntualiza sobre los principales problemas en los marcos regulatorios del transporte que son los que mayores dificultades afrontan según el BID.

Tabla 3: Problemas de los marcos regulatorios detectados por el BID a fines del siglo XX

FUENTE: BID, 2000: 40

La reconfiguración territorial de América del Sur iniciada desde la puesta en práctica de la IIRSA toma como punto de partida este trabajo diagnóstico del BID. Los aspectos considerados en el documento cuyos puntos centrales se describieron aquí fueron abordados en la práctica a partir del desarrollo de 10 ejes de integración física en diferentes áreas denominadas Procesos Sectoriales de Integración.

En el Plan de Acción de IIRSA, desarrollado por los Ministros de transporte, energía y telecomunicaciones de los 12 países miembros, se postuló el enfoque de los Ejes de Integración y Desarrollo con 10 ejes iniciales como nuevas referencias geo- económicas para la planificación territorial suramericana. Estos ejes son complementados por el desarrollo de acciones en materia de los Procesos Sectoriales de Integración que son espacios para la identificación y resolución de obstáculos de tipo normativo e institucional.

Las actividades desarrolladas en IIRSA desde el principio han buscado identificar los requerimientos de tipo físico, normativos e institucionales, para la planificación e

implementación de la infraestructura estructurarte de la integración suramericana en base a lo que se denominó principios orientadores para una visión estratégica.

4.B.1 Principios orientadores y fundamentos.

IIRSA es el resultado de la convergencia en un proyecto de integración de los intereses financieros de instituciones como el BID, la CAF y el FONPLATA, de las políticas aperturistas de los Estados bajo el paradigma neoliberal imperante a comienzos del Siglo XXI en la región, del rol activo de Brasil en la promoción de una infraestructura suramericana y de la dinámica de las empresas transnacionales que necesitan construir los marcos de posibilidad para la ampliación de su escala de acumulación eliminando los “cuellos de botella” a la circulación. Pero es también el resultado de una racionalidad global, que se relaciona dialécticamente con la instauración de un medio técnico-científico-informacional (Santos, 2000) en los países periféricos que responde sobre todo a las ambiciones de los centros del sistema mundo (Wallerstein, 2010) sobre estos territorios.

El objetivo fundamental de la iniciativa desde su creación es identificar y dar viabilidad a los proyectos prioritarios, para esta racionalidad global, de infraestructura de integración regional. Para hacerlo se identificaron tareas pendientes y principios orientadores para el desarrollo de estas tareas:

1- La tarea fundamental propuesta y en desarrollo, como ya se ha dicho, es construir una red de infraestructura continental que provea servicios eficientes, seguros y a costos competitivos en los sectores de energía, telecomunicaciones y transporte, que atienda las demandas tanto efectivas como potenciales.

2- En segundo lugar esta infraestructura debe ir acompañada de la provisión de servicios como un proceso logístico que permita mejorar su operatividad y distribución, así como otras políticas sectoriales e integrales que apunten a capitalizar la sinergia que puede generarse entre ellos. Esto es abordado a partir de lo que se denominó Principios Sectoriales de Integración.

3- Se busca también a partir de la Iniciativa compatibilizar y armonizar los distintos marcos regulatorios e instituciones que norman el intercambio de bienes y servicios en las fronteras.

4- Finalmente, bajo la promoción del Comité de Coordinación Técnica, se promueven mecanismos público-privados de financiamiento e inversión para el mejoramiento de la infraestructura existente y nuevos proyectos.

Para el cumplimiento de estas cuatro metas fundamentales de la IIRSA, que podríamos sintetizar en infraestructura, servicios de logística, regulaciones y normas regionales, y financiamiento público privado, bajo el subtítulo Principios Orientadores para una Visión Estratégica de América del Sur el CCT y el CDE definen en el Plan de Acción las pautas generales que guiaran el trabajo conjunto de los gobiernos y las instituciones financieras.

Estos principios orientadores, ratificados durante la III Reunión del Comisión de Dirección Ejecutiva, celebrada en Brasilia el 27 de mayo de 2002, son: el regionalismo abierto; los Ejes de Integración y Desarrollo; la sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional; el aumento del valor agregado de la Producción; las Tecnologías de la Información; la convergencia normativa y la coordinación Público- Privada. A grandes rasgos y tomando como fuente los documentos oficiales de la Iniciativa describiremos cada uno de ellos:

- El regionalismo abierto es sin dudas el principio rector de los proyectos de integración vigentes en la región desde los años 90, como ya se ha definido en el apartado anterior, tomando los aportes de la CEPAL. IIRSA se fundamenta en esta idea de una región abierta al mundo, entendiendo a la integración como una herramienta que mejora la inserción de las economías nacionales, como un bloque, en el mercado mundial. El CDE plantean que “América del Sur es concebida como un espacio geo- económico plenamente integrado, para lo cual es preciso reducir al mínimo las barreras internas y externas al comercio y los cuellos de botella en la infraestructura y en los sistemas de regulación y operación que sustentan las actividades productivas de escala regional” (2002: 4). Para el Comité “la apertura comercial facilita la identificación de sectores productivos de alta competitividad global” (2002: 4) sin atender, en sus programas y proyectos, a los impactos que la apertura genera sobre quienes no tienen una alta competitividad global pero son centrales en el desarrollo de las economías locales.

- Ejes de Integración y Desarrollo: Por la importancia que los ejes de desarrollo territorial tienen en el re-ordenamiento geoeconómico del continente se desarrollará un

apartado específico analizando cada uno de ellos en esta tesis. IIRSA identificó desde sus orígenes 10 ejes, como franjas multinacionales del territorio regional, atendiendo a la dinámica de los flujos actuales y potenciales:

 Eje Andino

 Eje Andino del Sur  Eje de Capricornio

 Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná  Eje del Amazonas

 Eje del Escudo Guayanés  Eje del Sur

 Eje Interoceánico Central  Eje MERCOSUR-Chile  Eje Perú-Brasil-Bolivia

- Sostenibilidad económica, social, ambiental y político-institucional: los proyectos de integración física en marcha en la región deben atender según la iniciativa al equilibrio entre lo económico, lo social, lo ambiental y las instituciones políticas. Sin embargo, en el desarrollo de la iniciativa existe una clara preeminencia de la rentabilidad económico de los proyectos sobre el resto de las variables esto está claro desde el diseño geoeconómico de la propuesta que no está sustentado en principios ambientales y de respeto a los ecosistemas sino en la dinámica de los flujos comerciales y su posible expansión. La fundamentación de la propuesta plantea:

“El proceso de integración económica del espacio suramericano debe tener por objetivo un desarrollo de calidad superior que sólo podrá ser alcanzado mediante el respeto a los cuatro elementos de la sostenibilidad: (i) Sostenibilidad económica, proporcionada por la eficiencia y la competitividad en los procesos productivos; (ii) Sostenibilidad social, proporcionada por el impacto visible del crecimiento económico sobre la calidad de vida de la población en general; (iii) Sostenibilidad ambiental, que implica el uso racional de los recursos naturales y la conservación del patrimonio ecológico para generaciones futuras; y (iv) Sostenibilidad político-institucional, que consiste en la creación de condiciones para que los diversos agentes públicos y privados de la sociedad puedan y quieran contribuir al proceso de desarrollo e integración” (CDE, 2002: 5).

- Convergencia Normativa: la compatibilización de las normas y parámetros regulatorios para una armonización de los requerimientos y requisitos de inversión es un

componente fundamental. Se busca la desregulación nacional y la regulación supranacional, derribando los instrumentos del Estado para el control de los flujos sobre los territorios nacionales y garantizando la movilidad transfronteriza. El CDE plantean que: “como parte de los requisitos para viabilizar las inversiones en infraestructura regional, es necesaria la voluntad política de los gobiernos para promover y facilitar el diálogo entre las autoridades reguladoras y de planificación de los países con el fin de lograr compatibilidad entre las reglas que rigen y orientan las actuaciones de la iniciativa privada en la región”. (2002: 5-6). En tal sentido y con una mirada de regionalismo abierto se cree que una economía más desregulada y con normativas regionales homogeneizadas, con mínimos requerimientos al capital transnacional, promueven mayor inversión extranjera directa.

- Coordinación Público-Privada: Este principio orientador está directamente relacionado con la convergencia normativa. Es un propósito central de las instituciones financieras lograr acuerdos que flexibilicen las normas de inversión extranjera a escala regional. El gran peso que en las economías nacionales tienen las grandes corporaciones obliga a pensar en normas y acuerdos que garanticen el financiamiento compartido, Público – Privado, de estas obras de infraestructura. Sobre todo porque se planifica una cartera de proyectos de alcance subregional que no es posible afrontar, sobre todo por los Estados más débiles de Suramérica. En tal sentido se plantea que:

“Los desafíos del desarrollo de la región plantean la necesidad de coordinación y liderazgos compartidos entre los gobiernos (en sus distintos niveles) y el sector empresarial privado, incluyendo tanto la promoción de asociaciones estratégicas público-privadas para el financiamiento de proyectos de inversión, así como consultas y cooperación para el desarrollo de un ambiente regulatorio adecuado para la participación significativa del sector privado en las iniciativas de desarrollo regional e integración” (CDE, 2002: 6).

En los últimos años, sobre todo con los cambios en las relaciones de fuerzas latinoamericanas, con una tendencia más marcada hacia gobiernos neoliberales como el de Michel Temer en Brasil o Mauricio Macri en la Argentina los acuerdos público - privados de inversión en infraestructura han proliferado. Argentina por ejemplo aprobó a fines del 2016 una ley de Sistema de Participación Público-Privado que otorga enormes beneficios a los inversores con la posibilidad de establecer reglas de ganancia mínima y tribunales internacionales para la resolución de diferendos.

- El uso intensivo de Tecnologías de Información y Comunicaciones (TICs) esto está vinculado con el componente más inmaterial de las redes, y se promueve con el fin de superar barreras geográficas y operativas. El propósito final es la interconexión de las diferentes estructuras y redes de fibra óptica y la conformación del Anillo Óptico Suramericano. Las redes de información y comunicación cumplen un rol central en un sistema productivo cada vez más fragmentado e informatizado.

“El uso intensivo de las más modernas tecnologías de informática y comunicaciones permite promover una transformación total de los conceptos de distancia y espacio a fin de superar barreras geográficas y operativas dentro de la región y acercar la economía suramericana a los grandes motores de la economía mundial. La difusión y uso intensivo de estas tecnologías apoya una transformación no sólo de los sistemas productivos de la región, sino también del funcionamiento general de la sociedad” (CDE, 2002: 5).

El desarrollo de las TICs se relaciona con un medio técnico-científico- informacional donde la inmediatez en las comunicaciones es un factor imprescindible.

- Finalmente el Aumento del Valor Agregado de la Producción es planteado como un criterio a seguir en el diseño de los ejes de integración y desarrollo en Suramérica. “El desarrollo y la integración regional no deben ser simplemente para producir más de lo que tradicionalmente hemos producido, sino que debe ser un proceso de mejoramiento constante de la calidad y productividad de los bienes y servicios (mediante la innovación y la generación de conocimiento) para que la economía genere cada vez más riqueza para la sociedad” (CDE, 2002: 5). Sin embargo, la interconexión propuesta y los resultados de la misma luego de casi dos décadas de desarrollo han consolidado el perfil primario exportador de la región y el desarrollo industrial mayoritariamente se centró en la industria minera y en la agroindustria o en muchos casos la industria de ensamble con un bajo valor agregado.

4.B.2. La Cartera de Proyectos de IIRSA – COSIPLAN.

La “Cartera de Proyectos para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana” está compuesta por obras, en su mayoría de gran envergadura, que promueven la conectividad regional. La conformación de la Cartera de Proyectos se dio a partir de la aplicación de lo que el Comité Técnico de la Iniciativa denomina Metodología de Planificación Territorial Indicativa. Esta metodología parte de la

identificación de los Ejes de Integración y Desarrollo y los proyectos que compone cada eje buscando facilitar el libre flujo de mercancías y eliminando los obstáculos a la circulación, físicos, técnicos y normativos.

Esta cartera de proyectos está compuesta también por Proyectos Ancla, 50 en la actualidad, que son “mega obras estructuradas” a partir de las cuales se genera una sinergia de proyectos e iniciativas articuladoras de un grupo de proyectos por eje.

“Los proyectos ancla dan sentido a la formación de los grupos y viabilizan las sinergias. Son aquellos identificados como el cuello de botella o eslabón faltante de la red de infraestructura que impide el aprovechamiento óptimo de