El estreno del nuevo sistema de presidencias

Aplazada la aplicación del nuevo sistema de mayoría cualificada, no parece exagerado decir que la innovación más comprometida y compleja de cuantas ha habido que empezar a poner en pie tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es la relativa al nuevo sistema de presi- dencias. Como ha sido señalado, la fragmentación de la Presidencia de la Unión que impo- ne el nuevo Tratado puede provocar, de no ser gestionado adecuadamente, “un riesgo de dilución de responsabilidades, de solapamiento, de concurrencia o, incluso de rivalidad”

entre las distintas figuras implicadas54_{, a saber: el Presidente del Consejo Europeo, el Pri-}

mer Ministro y el Ministro de Exteriores del Estado que ejerce la Presidencia semestral, el Presidente de la Comisión y algunos de sus comisarios y el AR/VP. Por circunstancias del destino, la responsabilidad de “estrenar” el nuevo modelo, adoptando las medidas materia- les y organizativas para la puesta en funcionamiento de la Presidencia del Consejo Europeo

y del AR/VP55_{, es uno de los factores, desgraciadamente no el mayor, que han venido}

haciendo especialmente singular y difícil el ejercicio del cuarto semestre presidencial de España. Al fin y al cabo, se trata de un modelo que reduce drásticamente el papel que en la Presidencia semestral han ocupado quienes han sido tradicionalmente sus dos figuras centrales, el PM y el MAE.

Varias observaciones cabe hacer respecto del modo en que, durante estos primeros meses de vigencia, se ha tratado de poner en práctica, encajando sus diversas piezas, el complejo rom- pecabezas en que se ha convertido esa enigmática imagen que en los medios de comunicación se identifica con la expresión de “Presidencia de la Unión”. La primera tiene que ver con la concreción de determinados aspectos relacionados con la remozada —y recortada funcional- mente— Presidencia semestral del Consejo. Como es sabido, aunque los Tratados mantie- nen, salvo para el Consejo de Asuntos Exteriores, la tradicional Presidencia rotatoria del Consejo (art. 16.9 TUE), por vía de declaración aneja al acta final de la CIG’2007 se intro-

dujo un sistema de “trío de presidencias” más estable que el de las viejas troikas, al estar for-

madas por los tres Estados a los que corresponda el turno durante períodos de 18 meses preestablecidos. Respecto de la distribución de roles entre los integrantes del grupo, hay algo que está ya meridianamente claro. En puridad, la Presidencia sólo corresponde a uno de los

54. S. van Raepenbusch, “La réforme institutionnelle du Traité de Lisbonne: L’émergence juridique de l’Union Euro- péenne”, CDE, vol. 43 (2007), p. 606.

55. En diciembre de 2008, el Consejo Europeo acordó un sistema transitorio que ha supuesto que la Presidencia sueca haya sido la última en presidir de acuerdo con el sistema rotatorio tanto el Consejo Europeo como el Consejo de Asuntos Exteriores o, lo que es lo mismo, que la española haya sido la primera en no hacerlo. Véase Declaración del Consejo Europeo, Tratado de Lisboa, Medidas relativas a la Presidencia del Consejo Europeo y a la Presidencia española, incluida en el anexo I de las conclusiones ya citadas, p. 13. En esa misma declaración se matiza la asignación de responsabilidades para la adopción de las medidas prácticas para la puesta en práctica de los nuevos cargos que se había previsto en la Declaración nº 8 aneja al acta final de la CIG’2007, transfiriéndola de la Presidencia del semestre de entrada en vigor del Tratado a la siguiente.

integrantes de la terna, correspondiendo a los demás meras labores de apoyo y asistencia de

acuerdo con las modalidades que entre ellos puedan convenir entre sí56_{. Entre tales acuerdos}

no puede descartarse la cesión del ejercicio de la Presidencia de concretas formaciones o reuniones particulares del Consejo, en cuyo caso, y salvo que se acuerde otra cosa, la cesión

también afecta a los órganos preparatorios de la correspondiente formación57_{. Sin descartar}

que, entre bastidores, la actividad entre los integrantes de la actual terna haya podido ser

mucho mayor, sobre todo con carácter previo al inicio de la Presidencia española58_{, lo cierto}

es que la impresión de un observador externo es que su actuación en equipo se ha reducido a poco más que a la presentación del programa en común y a la elección de un logotipo

conjunto59_{. Quizá sea algo que no deje de ser comprensible si se tiene en cuenta, por una}

parte, la supresión de la más visible y característica función de las viejas troikas —la represen-

tación exterior— y, por otra, que muy probablemente las potencialidades que pueda encerrar el nuevo sistema habrán de verse, sobre todo, con el acceso a la Presidencia de Estados a los que, por dimensión y recursos organizativos, pueda venirles algo grande la responsabilidad. Dos aspectos adicionales sobre la Presidencia semestral han resultado clarificados en las nor- mas de desarrollo adoptadas el 1 de diciembre. De una parte, que la concreción de los crite- rios a aplicar a la hora de determinar el orden de rotación entre los Estados miembros (igualdad de acceso, diversidad y equilibrios geográficos) no ha impedido mantener la orde- nación que ya había sido acordada hasta 2020 antes incluso de que se empezara a negociar el Tratado de Lisboa. Sin alterar el orden de sucesión se opera, eso sí, una división de las presidencias en grupos de tres a los efectos de identificar a los integrantes de los correspon-

dientes tríos60_{. De otra parte, al igual que venía ocurriendo hasta ahora, y sin perjuicio de lo}

que después se dirá respecto del Consejo de Asuntos Exteriores, la Presidencia de un reducido número de órganos preparatorios no corresponderá a la Presidencia semestral, sino —según la distribución que se realiza en la Decisión del Consejo— a una persona elegida o a un miembro

de la Secretaría General61_{, sin que por lo demás se hayan suprimido en el Reglamento del}

Consejo los supuestos de anticipación de la Presidencia semestral (art. 19.5 y 6).

56. Véase el art. 1.2 in fine de la Decisión del Consejo Europeo relativa al ejercicio de la Presidencia, y el art. 2 de la Decisión del Consejo por la que se establecen las normas de desarrollo de la citada Decisión, ambas ya citadas.

57. Art. 2, último párrafo, de la Decisión del Consejo Europeo.

58. Lo que parece obvio a tenor del detalle con el que aparece concretado el programa conjunto presentado el 27 de noviembre de 2009. Doc. 16771/09.

59. De las más de 70 entradas que figuran en el apartado de noticias de la web específica del trío de presidencias (http://www.eutrio.es), no llegan a la decena las que dan cuenta de actividades conjuntas de sus integrantes. Estas últimas se refieren al planteamiento de objetivos en materia de empleo, participación local y regional o lucha contra la discriminación por razón de género.

60. Véase el anexo I de la Decisión del Consejo. Con anterioridad, el orden de rotación se establecía en la Decisión del Consejo (2007/5/CE, Euratom), de 1.I.2007, relativa al orden de ejercicio de la Presidencia del Consejo, DO L 1, de 4.I.2007, p. 11.

61. Véase el anexo III de la Decisión del Consejo. Los comités con Presidencia electiva se caracterizan por desem- peñar sus funciones en el ámbito de la política económica y financiera y las políticas social y de empleo, mientras que los seleccionados para ser presididos por la Secretaría General son aquellos que actúan en el ámbito propio de sus atribuciones, como la seguridad, la informática, la codificación legislativa o las cuestiones inmobiliarias.

Mucho más complejas son las cuestiones que plantea la puesta en pie e inserción en el siste- ma institucional de las otras dos innovaciones. Respecto del Presidente del Consejo Europeo, desde el principio se asumió y aceptó, tal y como se había propuesto desde diversos ámbitos,

que para el desempeño de sus funciones y no obstante ese “sincretismo secretarial”62 _que

impone el TFUE (art. 235.4), la nueva figura debía contar con un gabinete propio63_{. Las}

mayores preocupaciones previas a la creación del nuevo puesto se han referido, sin embargo, a la articulación y engarce de sus cometidos en dos ámbitos concretos, a saber, la preparación de las reuniones del Consejo Europeo y la representación exterior de la UE. En relación con lo primero, el deslinde de atribuciones respecto del Consejo de Asuntos Generales y su Pre- sidencia, de una parte, y del Presidente de la Comisión, de otra, constituyó uno de los puntos más controvertidos en la configuración de la nueva figura. La solución finalmente plasmada en los Reglamentos de Consejo Europeo y Consejo, pasa por atribuir al Presi- dente del primero funciones respecto de la preparación y organización de sus trabajos que

no se limitan a las de un mero chairman, al asignarle responsabilidades que implican con-

ferirle cierta iniciativa política, muy especialmente en la elaboración del orden del día (art. 3 R.Cons.E. y 2.3 R.Cons.), preparar los proyectos de conclusiones y decisiones (art. 4.4 R. Cons.E.), o decidir de oficio, por sí solo, someter una cuestión a votación (art. 6.2 R.Cons.E.). Eso sí, en la realización de las mencionadas tareas es reiterada la exigencia de que el Presi- dente del Consejo Europeo actúe en estrecha cooperación con las otras dos presidencias en liza. Precisamente por la relevancia que reviste la citada cooperación, según opinión gene- ralizada, de cara a asegurar un buen funcionamiento del sistema, no parece precisamente mala idea la decisión, tomada poco antes del inicio de nuestro semestre de Presidencia, de crear una célula de coordinación integrada por el Ministro español de Asuntos Exteriores y

los respectivos jefes de gabinete de las otras dos presidencias64_{. Pero al margen de todo ello,}

lo que parece quedar claro es que, en este cometido concreto, el Primer Ministro de la Presidencia semestral queda arrinconado de manera prácticamente total con la creación de la nueva figura.

En materia de dirección de la política exterior y representación exterior la cuestión se complica,

si cabe, al entrar también en escena la polifacética figura de la AR/VP e intervenir no sólo en criterios de distribución horizontal de temas o materias entre instituciones, sino también en factores de reparto vertical entre figuras en posición de cierta, aunque no siempre muy clara, subordinación. El primer tipo de problemas, en efecto, tiene que ver, desde un punto de vista material, con la cuestión de a quién corresponde qué materias. Al respecto, la relati- va claridad que presenta la división entre los dos grandes ámbitos que integran la acción

62. La expresión es de C. Gutiérrez Espada y M. J. Cervell Hortal, La adaptación…, cit., p. 7.

63. A propuesta de la Secretaría General del Consejo, la Comisión presentó en noviembre de 2009 una nota recti- ficativa del anteproyecto de presupuesto con el fin de asegurar la cobertura presupuestaria, por un importe de 4,5 millones de euros, del incremento de plantilla necesario para la dotación del gabinete del Presidente del Consejo Europeo. Según esa estimación, el citado gabinete debía estar dotado con 22 nuevos puestos incluyendo, además del Jefe de Gabinete y su adjunto, seis administradores, dos funcionarios de prensa y 12 asistentes, además de diez agen- tes de seguridad adicionales. Doc. SEC(2009)1635 final.

64. F. Fonseca-Morillo, “Un análisis del pasado y presente de la Presidencia española”, Revista Unión Europea Aran- zadi, enero de 2010, p. 24; y ABC, de 15.XII.2010.

exterior de la UE, uno en el que se ubica claramente el Presidente del Consejo Europeo y otro en el que se sitúa el Presidente de la Comisión, se complica porque sólo en el prime- ro está bastante delimitada la presencia del AR (arts. 18.2 y 27.2 TUE). En cambio, en el ámbito de la tradicional acción exterior comunitaria, los nuevos Tratados se limitan a asignarle una no muy precisa en su alcance condición de Vicepresidente, a atribuirle una competencia de coordinación y, en casi todo lo demás, a recordar que las competencias de organización y distribución de tareas en el seno de la Comisión siguen siendo del Presidente (arts. 17.6 y 18.4 TUE).

La distribución de carteras decidida para su segundo mandato por el Presidente Barroso, de una parte, y el acuerdo del Consejo sobre la distribución de las presidencias de los diferentes órganos preparatorios del Consejo de Asuntos Generales —precisamente el que preside el AR— resultan bastante ilustrativas de lo que al menos por el momento se quiere que sean

sus ámbitos de dirección y responsabilidad directa. Heredera de la figura de Mr. PESC, es

claro que su responsabilidad se proyecta con especial intensidad en esa parte de la acción

exterior de la Unión en la que subsisten con fuerza las esencias intergubernamentales65_{. Pero}

también que la otra rama de la acción exterior de la Unión aparece fragmentada en hasta cinco carteras, además de la propia de la Vicepresidenta —Desarrollo, Comercio, Asuntos Marítimos y Pesca, Cooperación Internacional, Ayuda Humanitaria y Respuesta a las Crisis y, por último, Ampliación y Política de Vecindad— sin que esté todavía hoy del todo claro de qué instrumentos dispone la sexta, asignada a la Alta Representante, para asegurar su satisfactoria coordinación y para imponer, llegado el caso, la que dice ser su función de defi- nición de la estrategia del conjunto de la acción exterior.

El otro tipo de problemas son de índole funcional y afectan a la distribución de tareas de representación exterior entre, de una parte, el Presidente del Consejo Europeo, el AR y la Presidencia semestral y, de otra, el Presidente de la Comisión, el AR y el resto de comisarios

como competencias exteriores. Ajustándose grosso modo a la propuesta realizada sobre el

particular por el PE66_{, la práctica de estos primeros meses de funcionamiento del Tratado de}

Lisboa parece confirmar tres cosas67_{. En primer lugar, que la representación de la Unión}

65. En este sentido, el anexo II la Decisión del Consejo sobre ejercicio de la Presidencia mantiene a la Presidencia semestral al frente de los grupos preparatorios en materia de comercio y desarrollo, mientras que asigna a un repre- sentante del AR la Presidencia de los órganos preparatorios vinculados a la PESD —aunque con alguna excepción, en relación con el Comité Militar y el Grupo del Comité Militar, para los que se prevé una Presidencia elegida—, la mayor parte de los órganos preparatorios horizontales o temáticos —salvo aquellos que presentan una clara conexión con políticas comunitarias o comunitarizadas, como Derecho del mar, asuntos consulares o terrorismo internacional y algún otro de carácter técnico— y la totalidad de los grupos geográficos. Respecto de todos los órganos cuya Presi- dencia se reserva a la esfera del AR, sin embargo, se prevé un período transitorio máximo de entre seis y 12 meses a partir de la creación del SEAE, durante el cual la Presidencia seguirá recayendo en el Estado al que corresponda el semestre de turno.

66. Resolución del PE de 7.V.2009, sobre las repercusiones en el equilibrio institucional, ya citada, para. 62. 67. Los datos sobre los que se sustentan las conclusiones de este párrafo se han obtenido esencialmente de las notas de prensa y demás información que se encuentra en el apartado 'Cumbres con terceros países' del sitio web del Consejo Europeo (http://www.european-council.europa.eu/the-president/summits-with-third-countries/archives. aspx), así como en el sitio de la Acción Exterior de la Unión Europea http://eeas.europa.eu/news/index_en.htm

Europea al máximo nivel, es decir, a nivel de cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno corresponde, de manera compartida, a los presidentes del Consejo Europeo y de la Comi- sión. En segundo lugar, que la representación y la dirección del diálogo con terceros Estados a nivel ministerial es responsabilidad, con carácter general, del AR, salvo en el caso de Esta- dos implicados en procesos de ampliación o a los que se aplique la política de vecindad, en cuyo caso, en función de los temas a tratar, la responsabilidad es asumida por el comisario del ramo por sí solo o conjuntamente con el AR. Y, por último, que la labor reservada en este ámbi- to a la Presidencia semestral es complementaria, auxiliar y de asistencia, aunque no por ello carente de relevancia, a las nuevas figuras creadas por el Tratado de Lisboa. La labor del Pre- sidente español, insignificante con ocasión de las cumbres celebradas en Bruselas o fuera del territorio de la UE —con Canadá, Japón o Rusia—, ha sido en cambio mucho más visible y relevante en aquellas cumbres en las que, por el valor añadido que implica nuestra relación con los correspondientes interlocutores, se decidió que se celebrarán en España —Marruecos y las cuatro celebradas con países de América Latina y el Caribe—. A nivel ministerial, por su parte, de manera bastante frecuente, la AR se ha hecho representar por la Presidencia semestral, encarnada unas veces por el MAE y otras por el Secretario de Estado de Asuntos Exteriores y Cooperación o el Secretario de Estado para la UE en reuniones ministeriales con terceros Estados y en reuniones de consejos de asociación o de cooperación.

2. Preservación del ‘status quo’ en materia de adopción de acuerdos