EL INSTITUTO NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

Es necesario manifestar que el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP) es el organismo rector de la contratación pública en el Ecuador, creado por la Ley con amplias atribuciones determinadas a través de la misma, es un organismo de Derecho Público, de carácter técnico y autónomo, con personería jurídica y autonomía administrativa técnica y operativa y jurisdicción nacional.

El INCOP es el instituto encargado de la administración del SNCP, además ejecuta las políticas del mencionado sistema, para lo cual la ley le ha reconocido facultad normativa.

El Instituto Nacional de Contratación Pública es una entidad creada a partir de la promulgación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, siendo la más importante dentro de las instituciones y organismos que forman parte del Sistema Nacional de Contratación Pública, así lo señala el Art. 8 de la LOSNCP, “El Instituto Nacional de Contratación Pública junto con las demás instituciones y organismos públicos que ejerzan funciones en materia de presupuestos, planificación, control y contratación pública, forman parte del Sistema Nacional de Contratación Pública, en el ámbito de sus competencias.”16

Se encuentra dirigido por el Director Ejecutivo, quien es nombrado por el Presidente de la República. Su sede es en la ciudad de Quito, tiene jurisdicción nacional, dándole la facultad de establecer oficinas desconcentradas a nivel nacional.

Al ser el órgano rector del Sistema Nacional de Contratación Pública el Instituto Nacional de Contratación Pública, INCOP, lo cual es normado por mandato expreso del artículo 10 de la LOSNCP, norma que además desarrolla sus atribuciones, por lo que citamos a continuación las siguientes:

“1. Asegurar y exigir el cumplimiento de los objetivos prioritarios del Sistema Nacional de Contratación Pública;

16

SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA: Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 2009, Quito-Ecuador, pág. 216.

22 2. Promover y ejecutar la política de contratación pública dictada por el Directorio; 3. Establecer los lineamientos generales que sirvan de base para la formulación de los planes de contrataciones de las entidades sujetas a la presente Ley;

4. Administrar el Registro Único de Proveedores RUP;

5. Desarrollar y administrar el Sistema Oficial de Contratación Pública del Ecuador, COMPRASPÚBLICAS, así como establecer las políticas y condiciones de uso de la información y herramientas electrónicas del Sistema;

6. Administrar los procedimientos para la certificación de producción nacional en los procesos precontractuales y de autorización de importaciones de bienes y servicios por parte del Estado;

7. Establecer y administrar catálogos de bienes y servicios normalizados;

8. Expedir modelos obligatorios de documentos precontractuales y contractuales, aplicables a las diferentes modalidades y procedimientos de contratación pública, para lo cual podrá contar con la asesoría de la Procuraduría General del Estado y de la Contraloría General del Estado;

9. Dictar normas administrativas, manuales e instructivos relacionados con esta Ley; 10. Recopilar y difundir los planes, procesos y resultados de los procedimientos de contratación pública;

11. Incorporar y modernizar herramientas conexas al sistema electrónico de contratación pública y subastas electrónicas, así como impulsar la interconexión de plataformas tecnológicas de instituciones y servicios relacionados;

12. Capacitar y asesorar en materia de implementación de instrumentos y herramientas, así como en los procedimientos relacionados con contratación pública;

13. Elaborar parámetros que permitan medir los resultados e impactos del Sistema Nacional de Contratación Pública y en particular los procesos previstos en esta Ley; 14. Facilitar los mecanismos a través de los cuales se podrá realizar veeduría ciudadana a los procesos de contratación pública; y, monitorear su efectivo cumplimiento;

15. Publicar en el Portal COMPRASPÚBLICAS el informe anual sobre resultados de la gestión de contratación con recursos públicos;

16. Elaborar y publicar las estadísticas del SNCP; y,

17. Las demás establecidas en la presente Ley, su Reglamento y demás normas aplicables.”17

17

SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA: Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 2009, Quito-Ecuador, págs. 217, 218, y 219.

23 El desarrollo anterior permite establecer que el INCOP cuenta con una facultad normativa, que - según lo previsto en la Disposición General Cuarta del RGLOSNCP- debe complementar las normas del reglamento citado, a través de resoluciones.

Es claro, además, que la capacitación y el asesoramiento en materia de contratación pública son atribuciones del INCOP; sin embargo, estas competencias no son exclusivas: en cuanto a la capacitación, otros órganos de control como la Procuraduría y la Contraloría General del Estado desarrollan planes; respecto del asesoramiento, la Procuraduría General del Estado tiene la atribución legal de absolver consultas sobre el alcance de una disposición legal.

En cuanto al control, si bien existe la atribución legal que le permite al INCOP asegurar y exigir el cumplimiento de los objetivos prioritarios del Sistema Nacional de Contratación Pública, la misma LOSNCP -en su artículo 15- señala lo siguiente: “Art. 15.- Atribuciones de los Organismos de Control.- Corresponde a los organismos de control del Estado, dentro del marco de sus atribuciones, realizar los controles posteriores a los procedimientos de contratación efectuados por las Entidades Contratantes.

Es obligación del Instituto Nacional de Contratación Pública informar a la Contraloría General del Estado y a la Procuraduría General del Estado cada vez que conozca si se ha cometido infracciones a lo dispuesto en esta Ley.”18

En el artículo 10 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, define al INCOP como un organismo de derecho público, técnico y autónomo, con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa, técnica, operativa, financiera y presupuestaria; su máximo personero y representante legal será el Director Ejecutivo, quien será designado por el Presidente de la República. Su sede será la ciudad de Quito, tendrá jurisdicción nacional, pudiendo establecer oficinas desconcentradas a nivel

18

SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA: Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 2009, Quito-Ecuador, pág. 221.

24 nacional. La norma citada también establece, como vimos antes, que el INCOP es el órgano rector del Sistema Nacional de Contratación Pública.

Por otro lado en el esquema orgánico funcional del Estado Central ecuatoriano, indica que el Instituto es definido como un organismo público creado para el ejercicio de actividades especializadas, preferentemente en las áreas de investigación, promoción, normalización, ciencia y tecnología, y ejecución, que además está adscrito a un Ministerio19, existen algunas observaciones al respecto: 1. La existencia de un Directorio integrado por ministros y representantes de gobiernos autónomos, como órgano máximo del instituto, eventualmente pugna con la oportuna toma de decisiones por parte de un instituto que debe responder adecuadamente la demanda de más de 6.000 entidades contratantes, y de decenas de miles de proveedores habilitados en el RUP. No obstante, las competencias otorgadas a este Directorio tienen que ver con políticas y con la estructura organizativa y de funcionamiento del INCOP, y por tanto, no han incidido en la oportunidad de las resoluciones de regulación del SNCP que son expedidas por el Director Ejecutivo del INCOP.

El instituto no está concebido para desarrollar tareas de control, aunque la misma LOSNCP reconoce un papel al INCOP en ese sentido, máxime si una de sus obligaciones es asegurar y exigir el cumplimiento de los objetivos y las políticas del Sistema Nacional de Contratación Pública, y se le atribuye además la obligación de informar a los organismos de control cada vez que conozca el cometimiento de infracciones a lo dispuesto en la LOSNCP.

Por otro lado, el artículo 13 de la LOSNCP señala las fuentes de financiamiento para la gestión del INCOP, las que son:

1. Los que se le asigne en el Presupuesto General del Estado;

2. Los derechos de inscripción en el Registro Único de Proveedores RUP; 3. Los que obtenga por efectos de donaciones y asistencias de instituciones y organismos nacionales e internacionales; y,

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Reforma Democrática del Estado, Rediseño de la Función Ejecutiva: De las carteras de estado y sus modelos de gestión, y de la organización territorial, Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, página 32.

25 4. Los que provengan de convenios por uso de las herramientas del Sistema que se realicen con personas naturales o jurídicas de carácter público o privado.20

En tanto en el Reglamento, en su artículo 6, le confiere al INCOP, las siguientes atribuciones:

1) Ejercer el monitoreo constante de los procedimientos efectuados en el marco del SNCP;

2) Emitir de oficio o a petición de parte, observaciones de orden técnico y legal en la fase precontractual, las que serán de cumplimiento obligatorio para las entidades contratantes;

3) Supervisar de oficio o petición de parte, conductas elusivas de los principios y objetivos del SNCP, tales como: plazos insuficientes, especificaciones técnicas subjetivas o direccionadas, presupuestos fuera de la realidad del mercado, parámetros de evaluación direccionales, entre otros;

4) Realizar evaluaciones y reportes periódicos sobre la gestión que en materia de contratación pública efectúen las Entidades Contratantes; y de ser el caso generar alertas o recomendaciones de cumplimiento obligatorio, sin perjuicio de que sean puestas en conocimiento de los organismos de control pertinentes.21

El INCOP, para controlar que se cumpla con el principio de concurrencia que consta como parte del Sistema Nacional de Contratación Pública, no cobra valor alguno por concepto de la inscripción en el Registro Único de Proveedores, RUP.

La naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Contratación Pública está dada por sus atribuciones, es decir, las obligaciones dispuestas por la Ley que definen su naturaleza jurídica.

20

SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA: Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 2009, Quito-Ecuador, pág. 220.

21

SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA: Reglamento General a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, 2009, Quito-Ecuador, págs. 276 y 277.

26 Pero lamentablemente la autonomía y rectoría otorgada por la Ley a esta entidad, a la falta de un organismo superior que debería controlar y regular su accionar en materia técnica, legal y operativa, a causa de la inexperiencia de todos sus servidores y funcionarios en todas las áreas, está consiguiendo que el INCOP se convierta en un organismo burocrático estatal peligroso para la seguridad jurídica en materia de Contratación Pública. A esto se suma la facilidad, la falta de análisis jurídico e insensatez, con la que se incluye normas sustantivas en cuerpos legales de orden adjetivo, y viceversa. Una muestra clara de esto es la incorporación de las atribuciones del Director Ejecutivo del INCOP en el Reglamento General de la Ley, siendo que por su naturaleza debió ser incorporada en la Ley, demostrando de esta manera la comodidad, la falta de profesionalismo y responsabilidad con la que actuaron los legisladores en esta Ley.