El enfoque propuesto para el análisis de las políticas de mitigación.

Los lineamientos metodológicos para este tipo de estudios parecieran destinados a la selección de un cierto número de proyectos con potencialidad para mitigar el cambio climático. Inclusive, la construcción de las curvas de costos incrementales se presenta, en general, como un ordenamiento natural de estas opciones en función de sus costos in- crementales específicos. Este enfoque, adecuado desde la perspectiva de quien tiene que optar entre diversas tecno- logías y/o prácticas de mitigación, tiene un alcance demasiado restringido para diseñar y evaluar políticas de mitiga- ción. Desde la perspectiva de los poderes públicos interesa elegir qué promocionar y a través de qué mecanismos, a fin de alentar o cambiar las conductas habituales de los agentes económicos que deben aplicar efectivamente las op- ciones de mitigación.

Las decisiones de estos agentes económicos están influenciadas por un conjunto de factores, entre los cuales las polí- ticas explícitas de los poderes públicos son sólo algunos. En lo que se refiere a las tecnologías que consumen energía y las prácticas para su uso, no menos importantes que las políticas son las influencias recíprocas entre las estrategias de las empresas abastecedoras y las preferencias de sus demandantes o clientes.

En el caso particular de Centro América y específicamente para El Salvador, el gas natural parece destinado a adqui- rir un papel cada vez más importante como fuente de energía primaria. Su disponibilidad y precio en el futuro serán determinantes en la tecnología elegida para la generación eléctrica, así como su posible uso en los sectores industrial y residencial.

Este tipo de interacciones entre cadenas productivas energéticas, y entre ellas y los sectores de consumo, sólo pueden ser explicitadas a través de un enfoque sistémico. Por ello, se considera que la evaluación de las opciones de políticas de mitigación y los instrumentos para su implementación debería hacerse mediante un análisis de todo el sistema energético, a fin de contemplar las múltiples inter-relaciones entre la oferta y la demanda de las distintas formas de

La consideración de tecnologías y prácticas de mitigación en los sectores del consumo final de energía, y en las pro- pias industrias energéticas, en el contexto de un estudio detallado del funcionamiento del sistema energético en su conjunto. permitiría medir los impactos de los esfuerzos de mitigación realizados en esas actividades sobre el conjun- to de las cadenas productivas energéticas.

En lo que se refiere a los aspectos metodológicos del enfoque de los cuatro problemas planteados en la Definición de la Política de Mitigación para El Salvador, se hace referencia aquí a los mecanismos que podrían utilizarse para incorporar al análisis de las políticas de mitigación a dos de ellos; a saber, la multiplicidad de criterios de decisión y el reconocimiento de los diversos agentes económicos involucrados. La consideración de la incertidumbre en todos sus alcances requeriría una investigación metodológica profunda sobre las posibilidades que brindarían métodos ba- sados en estructuras formales que admitan contradicciones débiles en los procesos de decisión y el proceso de “glo- balización” y su influencia sobre las políticas excede ampliamente el alcance de este estudio

Este no es el caso de la incertidumbre sobre la magnitud que podrían alcanzar ciertos factores relevantes que esca- pan al control de los decisores nacionales. La técnica de Escenarios contrastados y la búsqueda de políticas robustas arroja resultados satisfactorios para el tratamiento de este tipo de problemas, que podrían catalogarse como de “falta de información precisa” sobre el futuro.

3.1 Los agentes económicos y sociales

En ausencia de una intervención explícita del Estado para promover la mitigación del cambio climático, la compren- sión de sus estrategias de inserción será esencial para el planteo del Escenario de Referencia. Simultáneamente, el éxito en la implementación de medidas de mitigación dependerá de la elección de instrumentos de política adecuados para promover cambios en las conductas de los agentes económicos y sociales.

En este contexto, es necesario distinguir entre el potencial de mitigación de las diferentes opciones disponibles y la efectiva contribución que podrían hacer estas mismas opciones si los agentes económicos con mayor poder de deci- sión estuvieran en situación de oponerse a su implementación o de transferir a otros agentes sociales y económicos los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarles tales políticas. Por supuesto, la capacidad efectiva de los agentes económicos para hacer valer su oposición y/o defender sus intereses frente a determinadas políticas públicas depen- den de las relaciones de poder entre los sectores público y privado y de las características específicas de la regulación que ejerce el Estado sobre las actividades económicas dentro de su territorio.

Más allá de estas relaciones de poder y de los márgenes de intervención que la regulación le otorgue a los poderes públicos para influir sobre la evolución del sistema energético, es claro que no todos los agentes económicos y socia- les tienen la misma influencia sobre el desarrollo del sistema energético y, por ende, sobre la evolución futura de las emisiones de GEI.

La distinción entre categorías de agentes corta transversalmente tanto al subsector de abastecimiento, como al de demanda de energía. Entre los innumerables demandantes de energía, algunos grandes consumidores industriales po- drían alterar el ritmo de crecimiento de la demanda de algunas fuentes modificando su tecnología o mejorando la efi- ciencia energética de sus instalaciones. Análogamente, la industria automotriz y las empresas de transporte podrían alterar con sus decisiones la estructura de la demanda de transporte y, consecuentemente, el consumo de energía del sector. La gran mayoría de los consumidores, por el contrario, tienen un carácter más pasivo en su calidad de toma- dores de precio en los mercados energéticos, sin que esto signifique desconocer el impacto potencial de un gran nú- mero de decisiones individuales.

Una situación similar se presenta en las industrias abastecedoras de energía. Si bien la oferta de energía será la resul- tante de un conjunto de decisiones adoptadas por empresas diferentes, las estrategias definidas por algunas de estas empresas pueden condicionar las decisiones de las restantes, en virtud de la fuerte inter-relación existente entre las industrias energéticas.

En función de estas consideraciones, los agentes económicos y sociales que intervienen en el sistema energético pue- den clasificarse en las siguientes categorías:

- los agentes públicos, cuya conducta teóricamente debe ajustarse a, y a la vez, favorecer la implementación de las políticas oficiales;

- los agentes privados dominantes, caracterizados por la importancia determinante que tienen sus decisiones so- bre la evolución del sistema energético;

- los agentes privados cuasi-pasivos, cuya conducta se halla altamente condicionada por las decisiones de los agentes dominantes y las políticas vigentes.

Tal como se aclarara anteriormente, el rol que juega esta categorización de los agentes económicos y sociales es bien diferente en cada uno de los Escenarios a analizar dentro del Estudio de Mitigación. En el Escenario de Referencia la estrategia de los agentes privados dominantes será la que defina la evolución esperada de la oferta de energía y a su vez condicione, vía disponibilidades y precios, el comportamiento de la demanda. En el Escenario de Mitigación, por el contrario, interesa analizar la reacción de estos mismos agentes a diferentes políticas e instrumentos para pro- mover una reducción en las emisiones de GEI.

3.2 Los criterios de decisión

En lo que se refiere a los criterios de decisión también existen marcadas diferencias entre ambos Escenarios. Como se ha dicho, en el Escenario de Referencia son los agentes privados dominantes los que definirán las tendencias esenciales del sistema energético salvadoreño, condicionando así el comportamiento del resto de los actores.

Dado que el interés de las empresas se focaliza alrededor de su propio negocio, su óptica para analizar el desenvol- vimiento del sistema es sustancialmente diferente a la de los poderes públicos, por diversificados que sean sus nego- cios en las cadenas productivas energéticas. Los consumidores son percibidos en términos de clientes, esto es en fun- ción de su capacidad de pago. Por tanto, los efectos sobre ciertos agentes sociales escapan al interés de las empresas a la hora de definir sus estrategias empresarias. Adicionalmente, las características oligopólicas de algunos de los mercados en los que actúan los induce a privilegiar la captación de mercados frente al beneficio económico inmedia- to, a la vez que su estrategia de inversiones excede los límites del país.

En función de estas consideraciones, en el Escenario de Referencia, podrían estimarse directamente las estrategias de estos agentes, a la luz de las conductas exhibidas en los últimos años, sin hacer una explicitación de los criterios de decisión ni una simulación detallada del proceso de decisión en sí mismo.

En contraposición con esta visión “privada”, aparece en el Escenario de Mitigación la perspectiva pública sobre la evolución deseable del consumo y abastecimiento de energía en el país, atendiendo tanto al papel que juega la ener- gía en el desarrollo económico y social como a su impacto ambiental. Por tanto, interesa aquí profundizar la metodo- logía con la que podrían evaluarse las políticas de mitigación desde la óptica pública para el armado del Escenario de Mitigación. Se trata, entonces, de encontrar opciones tecnológicas y/o prácticas que permitan reducir las emisiones de GEI del sistema energético a un costo razonable y con un impacto aceptable sobre el desarrollo económico y so- cial.

En primer lugar, parece importante conocer los márgenes dentro de los cuales pueden variar las emisiones de GEI. La cota superior estaría dada por la no intervención, representada por el Escenario de Referencia. La cota inferior podría obtenerse implementando las opciones de mitigación más efectivas, en términos de su aporte a la reducción de emisiones de GEI, en cada uno de los sectores analizados, recurriendo a las tecnologías que se estima estarán dispo- nibles en los próximos 30 años.

Si bien una reducción drástica de las emisiones, como la que requeriría su minimización, podría ser irrealizable en términos de los costos que deberían afrontarse y de sus impactos sociales y macroeconómicos, parece importante co- nocer la máxima contribución que el país puede hacer a la mitigación del cambio climático. Esta información puede ser un elemento valioso para mantener las aspiraciones de reducir las emisiones de GEI dentro de límites razonables y acercar así la estructura de preferencias “ideal” a la “real” en la búsqueda de una solución satisfactoria para el ar- mado del Escenario de Mitigación. Subdividiendo el rango máximo de variación de las emisiones de GEI en interva- los pueden definirse diferentes Escenarios de Mitigación, cada uno de ellos correspondientes a distinto grado de es- fuerzo para contribuir a la mitigación del cambio climático.

En lo que se refiere a los criterios de decisión a utilizar en el armado de cada Escenario de Mitigación, podría acep- tarse el rol decisivo que juegan los costos en la adopción de opciones y/o prácticas de mitigación, constituyéndose así en un criterio importante - aunque no excluyente- para la definición de políticas de mitigación. Complementariamen- te, deberían definirse otros factores considerados relevantes en el proceso de decisión. Si bien la elección de estos factores depende de la percepción de los poderes públicos y sin ánimo de ser exhaustivos, pueden citarse entre ellos: a) Los precios resultantes en los mercados energéticos.

b) Las inversiones requeridas para la implementación de las opciones de mitigación. c) El flujo financiero de las inversiones energéticas.

d) El impacto sobre la inversión interna bruta. e) El impacto sobre el sector externo. f) El impacto sobre los niveles de ocupación.

g) El costo de la canasta energética de estratos sociales de bajos ingresos.

Para facilitar el proceso de búsqueda de las acciones de mitigación preferidas podría utilizarse algún modelo estándar de optimización. En este marco, los factores a considerar en la decisión, a los que se hizo referencia anteriormente, no serían tratados como criterios de decisión en los mismos términos que el costo total de las opciones de mitigación, ya que el proceso de optimización no sería multicriterio. Sin embargo, su contabilización, en el mismo proceso de optimización, permitiría usarlos como controles sobre la deseabilidad de las opciones seleccionadas a lo largo del proceso. Esto es particularmente aplicable a los impactos sobre los agentes cuasi-pasivos del sistema, cuya magnitud puede ser acotada en el proceso de búsqueda de una alternativa aceptable de mitigación, a modo de expresión de las preferencias del decisor.

Adicionalmente, es necesario controlar el impacto que ciertas opciones de mitigación, junto con los instrumentos de política, podrían producir sobre los agentes dominantes del sistema. La magnitud de estos impactos permitiría intuir niveles de aceptación y/o resistencia de dichos agentes que, a través de la valoración subjetiva del decisor, condicio- narían la viabilidad de las acciones analizadas.

La posición que ocupan estos agentes privados en el sistema les podría permitir reaccionar frente a las políticas de mitigación de forma tal que los perjuicios sean íntegramente transferidos a otros agentes económicos y sociales, lo cual podría resentir la deseabilidad de tales medidas.

Retomar el programa de desarrollo hidroeléctrico podría resultar una opción de mitigación interesante desde la óptica social y aún económicamente conveniente en una perspectiva de largo plazo. Dado que este no es el horizonte tem- poral que utilizan los agentes dominantes, modificar sus elecciones sólo será posible si se admite un fuerte encareci- miento de la electricidad para los consumidores finales o bien si se realizan importantes aportes de capital para la realización de las obras. En ambos casos los "costos de intervención" sobre el sistema recaerían directamente sobre los agente cuasi-pasivos afectando la actividad económica en el país y el nivel de vida de ciertos estratos de la pobla- ción.

Este ejemplo sirve también para mostrar que una acción de mitigación aparentemente del tipo win-win (conveniente tanto desde el punto de vista ambiental como económico), puede tener costos muy superiores a los estimados cuando se le incorporan los "costos de intervención" para acercar los criterios de decisión de los agentes privados dominan- tes a los utilizados por el sector público.

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