Escala estatal.

La vulnerabilidad de las personas en nuestra sociedad ante las múltiples y complejas amenazas de catástrofes naturales, industriales o tecnológicas es menor que hace treinta años, por la influencia de las políticas públicas que se han aplicado desde entonces, basadas en esencia en un gran desarrollo de los sistemas de alerta, la planificación de las respuestas y la dotación de medios de intervención. Aun así, la envergadura de este tipo de riesgos es tal que pueden llegar a afectar a la seguridad.

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El descenso del número de víctimas a consecuencia de las catástrofes es una realidad, pero las consecuencias destructivas de bienes o perturbadoras de comunicaciones y transportes o dañosas para el medio ambiente se han ido incrementado sin cesar por la influencia de factores potenciadores de las amenazas, especialmente la propia actividad humana, que genera riesgos inseparables de ella, muchas veces por el legítimo afán de progreso

La sociedad no ha sido ni es indiferente ante esta realidad porque es consciente de que estos riesgos afectan de manera determinante a su seguridad (Pijoan, 1948). La información ha contribuido poderosamente a su sensibilización y a la conformación de una demanda creciente de acción pública destinada a proteger personas y bienes ante emergencias. De ahí que, sin perjuicio de la indispensable colaboración ciudadana, todos los poderes públicos competentes, desde el nivel local hasta las instituciones europeas e internacionales, determinan políticas públicas para desarrollar instrumentos normativos, organizativos y medios que les permiten ejercer sus respectivas responsabilidades en esta materia y mejorarlas continuamente. Integrada en la seguridad pública, la Protección Civil alcanza hoy en todas partes una importancia de primer orden entre las diferentes políticas públicas y se ha configurado como uno de los espacios públicos genuinos y legitimadores del Estado. En España ha experimentado un notable desarrollo en los últimos treinta años, no exento de ineficiencias causadas principalmente por las dificultades de coordinación de un sistema abierto, flexible y con múltiples actores y niveles de actuación y, en consecuencia, de reconocida complejidad. Las Entidades Locales han desplegado sus competencias propias en la materia, regulando su actuación, configurando sus propios servicios de protección civil, desarrollando unos órganos competentes de coordinación de emergencias que han supuesto un avance sustantivo en la gestión de todo tipo de emergencias y eficaces servicios municipales de protección civil. La Unión Europea (UE) también se ha sumado al esfuerzo común y ha puesto en marcha un Mecanismo de Protección Civil, basado en la solidaridad y colaboración de los Estados miembros, aparte de otras medidas financieras y de apoyo a estos últimos

La ley de Sistema Nacional de Protección Civil define “La protección civil”, como instrumento de la política de seguridad pública, es el servicio público que protege a las personas y bienes garantizando una respuesta adecuada ante los distintos tipos de

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emergencias y catástrofes originadas por causas naturales o derivadas de la acción humana, sea ésta accidental o intencionada.

Por tanto, se observa cómo la Protección Civil es un Servicio Público cuyo objetivo es prevenir las situaciones de grave riesgo colectivo o catástrofes, proteger y socorrer a las personas, los bienes y el medio ambiente, cuando dichas situaciones se producen, así como contribuir a la rehabilitación y reconstrucción de las áreas afectadas.

Las funciones básicas del Servicio de Protección Civil son:

 _{La previsión de riesgos graves, entendida como el análisis objetivo de los riesgos} y su localización en el territorio.

 _{La prevención, conjunto de actuaciones encaminadas tanto a la disminución de} riesgos como a su detección inmediata.

 _{La planificación de las respuestas frente a situaciones de graves riesgos} colectivos y las emergencias.

 La intervención para anular las causas y para paliar, corregir y minimizar, los efectos de las catástrofes y las calamidades públicas.

 El restablecimiento de los Servicios y la confección de planes de recuperación de la normalidad.

 La preparación adecuada de las personas que pertenecen a los grupos de intervención.

 La información y formación de las personas y los colectivos susceptibles de ser afectados por riesgos, catástrofes y calamidades públicas.

En el lenguaje común por riesgo cabe entender el fenómeno, suceso o actividad humana, susceptible de producir daños en personas y/o bienes. El riesgo está integrado por tres parámetros:

1. Peligro Frecuencia e intensidad con las que se presenta un fenómeno que produce una situación de amenaza a la integridad total o parcial de los sistemas y elementos vulnerables.

2. Exposición Cuantificación de la ubicación de un elemento o sistema en relación con un peligro, de forma que lo hace vulnerable o susceptible de sufrir daños.

3. Vulnerabilidad Predisposición intrínseca de un elemento vulnerable a sufrir daños frente a un peligro concreto.

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 Elemento vulnerable: Cualquier elemento o sistema (persona, construcción, instalación, organización, servicio, medio o territorio) que, una vez expuesto a un nivel de peligro concreto, es susceptible intrínsecamente de sufrir daños.

Los riesgos suelen dividirse en naturales y tecnológicos.

Al primer grupo corresponden los procesos o fenómenos naturales potencialmente peligrosos. Al segundo grupo los originados por accidentes tecnológicos o industriales, fallos en infraestructuras o determinadas actividades humanas. Los planes de protección civil son herramientas de planificación que establecen el funcionamiento y la organización de los recursos humanos y materiales para mejorar la respuesta ante emergencias o riesgo grave. Los planes de protección civil pueden ser territoriales, especiales y de autoprotección.

En una situación de emergencia en el momento en el que se activa un plan de protección civil municipal, automáticamente se constituye un Comité Municipal de Emergencia, presidido por el alcalde y compuesto por los responsables de los diferentes grupos operativos locales (bomberos, policía, sanitarios…) y otros técnicos asesores, con el objetivo de dirigir las acciones oportunas para paliar la emergencia. Este comité se reúne en el Centro de Coordinación Municipal (CECOPAL), desde el que se realizan las tareas de dirección y coordinación.

Cuando se habla del Concepto de Protección Civil, y a la hora de indagar sobre sus orígenes, no existe una equivalencia temporal entre el concepto en sí, y su recogida en nuestro léxico normativo.

La primera mención en la normativa estatal se produce a principios de los años sesenta del siglo XX, concretamente por el Decreto 827/1960, se crea la Dirección General de Protección Civil (BOE nº 111, de 9 de mayo).

Anteriormente existían disposiciones en el ordenamiento jurídico atinentes a la acción de los poderes públicos en las situaciones que hoy se consideran características de la protección civil (catástrofes, calamidades, riesgos de unas u de otras, emergencias en general).

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De esta manera, la normativa de ámbito local anterior habilitaba a los Alcaldes para adoptar las medidas que fueren necesarias en caso de urgencia, catástrofe o calamidad; las Leyes de Orden Público de 28 de julio de 1933 y de 30 de julio de 1959 disponían lo que podían y debían hacer las autoridades cuando se produjera alguna calamidad, catástrofe o desgracia pública en el contexto de la regulación de las llamadas “facultades gubernativas ordinarias”. Otras leyes sectoriales habilitaban poderes gubernativos para casos similares o preveían las consecuencias de su ejercicio.

El artículo 56 de la Ley de Aguas de 1879 dice: “siempre que para precaver o contener inundaciones inminentes sea preciso en caso de urgencia practicar obras provisionales o destruir las existentes en toda clase de predios, el Alcalde podrá

acordarlo, desde luego, bajo su responsabilidad” (fig. 1.1).

El artículo 120 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, que garantiza el derecho a la indemnización expresa que “cuando por consecuencias de graves razones de orden o seguridad públicos epidemias, inundaciones u otras calamidades, hubiesen de adoptarse por las autoridades civiles medidas que implicasen destrucción, detrimento efectivo o requisa de bienes o derechos de los particulares sin las formalidades que para

los diversos tipos de expropiación exige esta Ley”.

Fig. 1.1: Inundación en Cartagena (Murcia), 29/09/1919. Descarrilamiento de tranvía por inundación en la calle Carmen. Fuente: Diario de Murcia.

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Por tanto, el término Protección Civil en el ordenamiento jurídico español nada tiene que ver con las primeras referencia a la acción de los poderes públicos frente a riesgos y catástrofes.

Pero es a partir de su primera publicación en la normativa cuando se comienza la cimentación del concepto que supone dicha acción pública de la que es heredera lo que hoy es la protección civil.

El Decreto 827/1960 deroga expresamente la normativa reguladora de la llamada Defensa Pasiva Nacional. Este término se utilizaba para designar las acciones relacionadas con la protección y organización de la población civil en caso de ataques militares a los núcleos urbanos, especialmente por parte de la aviación.

Referente a esto, se observa como ya el Decreto de 8 de agosto de 1935 constituía “bajo la presidencia del Presidente del Consejo de Ministros, un Comité Nacional para la defensa pasiva de la población civil contra los peligros de los ataques aéreos”.

Gaceta de Madrid, nº 222, de 10 de agosto de 1935, en el preámbulo se puede leer: “no bastando los sentimiento pacifistas de una nación para evitarle los peligros de la agresión aérea y con objeto de asegurar a las poblaciones civiles una relativa protección, como asimismo el de organizar y disciplinar desde tiempo de paz la preparación de la defensa, que procure localizar y disminuir sus efectos, inquietud sentida por las distintas naciones, que con toda actividad preparan sus defensas, y de la que empieza a participar el pueblo español, impresionado sin duda por los estragos que la guerra química produce, parece llegado el momento de sentar los jalones de una organización que procure en corto plazo dictar normas a las que se sujeten las entidades oficiales y particulares y ejercitar una propaganda que asocie a todos los ciudadanos en

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Fig. 1.2: Red de refugios antiaéreos, así como las funciones de propaganda para realizar las campañas de información a la población civil. Fuente: Archivo municipal de Alicante

Abundando en lo anterior, el Decreto de 23 de enero de 1941 creaba una Jefatura Nacional de Defensa Pasiva y del Territorio, con la finalidad de “dirigir y reglamentar la protección de la población y de los recursos y riquezas de todo orden contra las posibles agresiones aéreas”.

BOE nº 36, de 5 de febrero de 1941. El Preámbulo del Decreto expresaba: “la extensión dada a los llamados objetivos militares, enquistados muchos de ellos en núcleos urbanos de población; el empleo de explosivos en cantidad y potencia cada vez mayores, son factores que el Mando ha de apreciar y que justifican sobradamente la necesidad de dedicar preferente atención a una amplia defensa Pasiva del Territorio

Nacional”. El artículo 1, expone: “ la Defensa Pasiva constituye un conjunto Nacional,

disciplinado y organizado de la retaguardia y, por consiguiente, que afecta a toda la población, la que prestará su concurso voluntariamente y, en caso preciso, será

requerida para ello con carácter obligatorio” (fig. 1.2).

El Decreto de 1941 fue expresamente derogado por el de 1960, lo que implicó la extinción de la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva, la correlativa transferencia a la

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Dirección General de Protección Civil de todos los créditos consignados en el presupuesto de aquella y la aplicación de los mismos a las obligaciones del nuevo órgano (artículo 8), en el que permanecieron todos los empleados que ocuparan plazas de plantilla en la extinta Jefatura (disposición transitoria) (Cacabelos, 1996).

La supresión de la Jefatura Nacional de Defensa Pasiva no significó que se creara una organización de protección civil ajena al ejército ni que los cometidos asignados a la misma estuvieran al margen de la defensa nacional propiamente dicha. El ejército, todavía ostentaba un gran poder en la nueva estructura y la tarea a acometer por la Dirección de Protección Civil aparecía totalmente vinculada a la organización, reglamentación y coordinación, con carácter nacional, de la protección de la población y de los recursos y riquezas de todo orden en los casos de guerra.

Tanto el Director General como el Subdirector General de Protección Civil debían ser, respectivamente, un Oficial General del Ejército de Tierra y un Oficial General o Coronel del Ejército del Aire; en los órganos inferiores (jefaturas Provinciales y Locales), los segundos jefes debían proceder igualmente de los ejércitos. A mayor abundamiento, el Director General debía recibir del Alto Estado Mayor “las directivas para la

coordinación de la protección civil dentro de la defensa nacional” (artículo 2, párrafo 2).

Ahora bien, y aquí se encuentra la novedad sustancial, a tales hipótesis se añaden las de calamidad pública; de ahí que, a diferencia de la defensa pasiva, la protección civil que se comienza a atisbar, no se encuentra únicamente condicionada a las situaciones de guerra.

Las leyes de orden público, de régimen local y las sectoriales anteriores al decreto 827/1960, preveían respuestas concretas ante determinadas contingencias y habilitaban poderes de ejercicio coyuntural o de ocasión pero no contemplaban el diseño de acciones públicas programadas. El Decreto mencionado, se aparta de esta perspectiva y la sobrepasa, pues entre sus previsiones se encuentra la elaboración de un plan general de protección civil y el estudio en función del mismo de las medidas de prevención, seguridad, protección y socoro (artículo 7). De esta forma, a la desvinculación de lo bélico se añade un nuevo concepto distante del centrado

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únicamente en respuestas inmediatas a las situaciones de emergencia, y por ello permanente y sistemática.

Pero con la intención de limitar el gasto público, la Dirección General de Protección Civil, dependiente de la Presidencia del Gobierno fue suprimida por el Decreto 2764/1967, de 27 de noviembre (BOE nº 284, de 28 de noviembre). Esto a pesar de que, con anterioridad, la Orden de 5 de mayo de 1962 (BOE nº 117, de 28 de mayo) modificada por la de 6 de julio de 1966 (BOE nº 178, de 27 de julio), aprobara las normas para su organización y funcionamiento, así como los servicios dependientes de la misma.

Las funciones del a Dirección General de Protección Civil se integraron en una Subdirección General de Protección Civil dependiente de la Dirección General de la Guardia Civil. El Decreto 398/1968 de 29 de febrero, marca la orientación sobre estructura y competencia de la Subdirección General de Protección Civil (BOE nº 59, de 8 de marzo). Que incorporó las bases doctrinales siguientes:

“Artículo primero. Constituye la “Protección Civil” el conjunto de acciones encaminadas a evitar, reducir o corregir los daños causado a personas y bienes por los ataques realizados con toda clase de medios de agresión en la guerra y, también por los elementos naturales o extraordinarios en tiempo de paz cuando la amplitud y gravedad de sus efectos les hacen alcanzar el carácter de calamidad pública. Tanto en paz como en guerra habrá misiones que cumplir para la “Protección Civil”, su actuación es, pues, continua y permanente. Misiones que comprenderán lo mismo el estudio y la prevención de los peligros y perjuicios posibles como la lucha contra estos, con el apoyo y colaboración de la Guardia Civil, ya que por imperativo de sus reglamentos es misión permanente de las fuerzas de este Cuerpo.

Artículo segundo. La “Protección Civil”, como su nombre indica, es un servicio civil cuyas acciones a favor de la población y bienes de todo orden completan el cuadro de esfuerzos, en beneficio y salvaguarda de la nación que llevan a cabo las Fuerzas Armadas. Es por ello un elemento de la defensa nacional y como tal deberá actuar coordinadamente con los tres ejércitos y las fuerzas de Orden Público.

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Artículo tercero. La “Protección Civil” no comprende misiones de combate, ni aunque sean pasivas o de defensa, No ejecuta acciones violentas en contra de personas o cosas, Si lucha, en paz como en guerra, es solo contra los elementos desbordados y los efectos dañosos para la población civil y la riqueza nacional de los grandes agresivos guerreros.

Artículo cuarto. La Magnitud de los peligros y daños producidos hoy día por los siniestros y su gran frecuencia imponen para evitarlos o aminorarlos, la suma de todos los medios y recursos posibles y la colaboración de cuantos se ven afectados por aquellos males o tienen entre sus misiones la de proteger a personas o bienes….”

Las bases doctrinales asumen que la protección civil tiene que ver con la defensa de la población en tiempo de guerra, pero ya se atisba la separación de la función y organización públicas de las meramente militares. Sin duda, comienza a definirse un nuevo concepto de lo que será la protección civil, basada fundamentalmente en accidentes, emergencias, calamidades y catástrofes no vinculadas a la guerra. Hoy en día, la atención a las situaciones relacionadas con los conflictos bélicos sigue formando parte de la acción pública en materia de protección civil, pues es preciso arbitrar medidas dirigidas a la defensa y auxilio de la población no combatiente. Pero ese no es el objetivo principal de la protección civil.

El Decreto 398/1968 “organiza” las bases de la protección civil desde un punto de vista perteneciente todavía a la esfera militar. La Subdirección General de protección civil, dependía de la Dirección General de la Guardia Civil, aunque se integraba en el Ministerio de la Gobernación. El decreto 398/1968, ponía a su frente un Oficial General del Ejérc to de Tierra que recibía del “Alto Estado Mayor las directivas para la coordinación de la Protección Civil dentro de la Defensa Nacional”. Aunque se declaraba el carácter civil de la mencionada Subdirección General, el estamento militar contaba dentro de ella con un notable peso.

Según el artículo 8 del Decreto 398/1968, la Subdirección General de Brigada e la Guardia Civil estaba integrada permanentemente por un General de Brigada de la Guardia Civil, un Coronel del Ejército del Aire, un Oficial de enlace con el Ejército del Aire

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y el personal técnico, administrativo, auxiliar y subalterno que determinarán las plantillas. Además, tenía “como personal afecto, para enlace y asesoramiento, de una parte, los representantes de los siguientes departamentos ministeriales: Presidencia del Gobierno, Ejército, Marina, Educación y Ciencia, Trabajo, Industria, Aire, Información y Turismo, Obras Públicas, Vivienda, Agricultura y del Ministerio de la Gobernación uno por cada una de las Direcciones Generales de Guardia Civil, Seguridad, Política Interior y Asistencia Social, Administración Local, Sanidad y Subdirección e Población y Saneamiento, y de otra, los siguientes organismos: Secretaría General del Movimiento, Delegación Nacional de la Sección Femenina, Junta de Energía Nuclear, Asamblea Suprema de la Cruz Roja, Compañía Telefónica Nacional de España, Federación

Española de Salvamento y Socorrismo y Unión de Radioaficionados Españoles”.

Además, contaba permanentemente con “un enlace destacado y agregado al Cuartel

General de la Defensa Aérea”.

Se ve que aunque el Decreto 398/1968 Preveía la existencia de jefaturas provinciales y locales de protección civil bajo directa responsabilidad de Gobernadores Civiles y Alcaldes, la cabeza de la organización era función de la Administración militar,