La evaluación de intervenciones (proyectos) en el centro del análisis

Como ya se ha apuntado anteriormente, una parte sustancial de los esfuerzos destinados al análisis de la Cooperación al Desarrollo se ha centrado en la evaluación de intervenciones específicas, lo que generalmente se denominan proyectos y programas. NN.UU. (1978), Cohen et al. (1997), PNUD (1997), MAE-SEPICI (1998), Gómez et al. (2003), o González (2005) han sido algunos de los autores que han tratado de elaborar metodologías para la gestión y evaluación de los proyectos de Cooperación para el Desarrollo. A pesar de la multitud de definiciones existentes a este respecto, podemos identificar algunos de los rasgos comunes de todos ellos. Así, el proyecto se identifica generalmente como una herramienta o instrumento que tiene como objetivo responder a necesidades o problemas de un grupo social beneficiario que se sitúa en un contexto geográfico específico, y que se llevará a cabo en un periodo de tiempo determinado y con un presupuesto fijado (González, 2005). De acuerdo a ello, los proyectos de Cooperación al Desarrollo tienen unos rasgos diferenciados: por un lado, pretenden mejorar la situación de una población que se encuentra en unas condiciones desfavorecidas, potenciando al mismo tiempo las capacidades de las personas que viven en la misma; por otra parte, forman parte de una estrategia de cambio y transformación de las estructuras económicas y sociales; y, finalmente, pretenden realizar actuaciones que sean sostenibles en el tiempo (Gómez et al., 2003).

A pesar de que el proceso de formulación de un proyecto puede ser en ocasiones el inductor para identificar una problemática más general existente en una sociedad, los proyectos suelen formar parte de una planificación estratégica global, constituyendo el último eslabón de la cadena. Es importante en consecuencia diferenciar los niveles de planificación existentes, es decir distinguir los proyectos de los programas, los programas de los planes, y en última instancia los planes de la política. Si los proyectos son la parte ejecutora a nivel micro, las políticas delimitan las bases y objetivos generales de la estrategia que se quiere llevar a cabo. Sin embargo, hay veces que las líneas no están tan claras en la delimitación de cada nivel. En cuanto a los programas, por ejemplo, Cohen et al. (1997) los definen como el “conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos. Establece prioridades de la intervención, identifica y organiza los proyectos, define el marco institucional y asigna los recursos a utilizar” (Cohen et al., 1997: 86); mientras que para MAE-SECIPI (1998), un programa “es una

donación o préstamo de recursos otorgado fuera de proyectos con fines generales de desarrollo, adquiriendo en general la forma de transferencia financiera para el apoyo de cuentas nacionales” (MAE-SECIPI, 1998: 97). En cualquier caso, los programas asumen un nivel superior que los proyectos, aunque comparten muchos de los procesos de planificación y de evaluación que se mencionarán a continuación.

La importancia adquirida por los proyectos –y en menor medida los programas–, como intervenciones específicas y más claramente delimitadas en la Cooperación al Desarrollo ha hecho que gran parte de los esfuerzos evaluativos se hayan centrado en este nivel. Se trata además de actuaciones con objetivos claramente definidos lo que facilita el examen de los resultados logrados. Sin embargo, las metodologías de evaluación más difundidas para examinar la bondad de las intervenciones llevadas a cabo en cooperación plantean la necesidad de examinar no sólo los resultados obtenidos sino el conjunto del proceso puesto en marcha para alcanzarlos. De esa manera, la evaluación abarca una serie de fases que van desde la identificación y formulación del proyecto hasta su conclusión, pasando por la gestión del mismo en sus diferentes momentos. Estas fases, pese a ser diferentes entre sí, son totalmente interdependientes y siguen una secuencia lógica que ayuda a crear lo que en la literatura se ha llamado ciclo del proyecto (Comisión Europea, 1993; Gómez et al., 2003).

La evaluación está presente en todo este ciclo, y se inserta de una manera u otra en las distintas fases que lo componen. Así en la fase de la preparación existe una evaluación ex ante que propone recabar información sobre la situación y hacer un análisis sobre el estado de la cuestión; en la fase de la implementación se realiza la evaluación de seguimiento y la evaluación final del proyecto; y por último, después de la finalización del proyecto se promueve la evaluación ex post, en la que se ahondará algo más posteriormente. Por tanto, la evaluación se asume de una manera transversal y continua en el ciclo de vida de los proyectos y programas tal y como se observa en la tabla 2.1. (González, 2005).

El campo de la evaluación de proyectos y programas es muy amplio y ha ido evolucionando con el paso del tiempo, adaptándose a las nuevas necesidades y retos planteados. En el sector de la Cooperación al Desarrollo los enfoques más conocidos son, en primer lugar, el modelo del Marco Lógico, basado en el ciclo del proyecto y del que hablaremos con más profundidad posteriormente; el modelo participativo, el cual asume un vínculo más fuerte y una colaboración activa con los stakeholders o grupos de presión para que el proyecto o programa se adecúe a diferentes realidades; y el modelo socioeconómico del proyecto, el cual intenta valorar la contribución del proyecto o programa, y examinar la eficiencia y optimización de los recursos

existentes, a partir del Análisis Coste-Beneficio, Análisis Coste-Efectividad, Análisis Coste-Utilidad, o Análisis Coste-Impacto (González, 2005).

Tabla 2.1. Ciclo de vida de gestión y tipos de evaluación según objeto y temporalidad.

CICLOS DEL PROYECTO FASES TIPOS DE EVALUACIÓN

PREPARACIÓN (Antes del proyecto)

Identificación Planificación Formulación Evaluación de necesidades y potencialidades (Diagnóstico)

Evaluación previa (Valoración de donantes) EVALUACIÓN EX ANTE IMPLEMENTACIÓN (Durante el proyecto) Ejecución Seguimiento Evaluación de progreso Evaluación de proceso Evaluación de fin de proyecto

EVALUACIÓN INTERMEDIA

EVALUACIÓN

(Después del proyecto) Evaluación posterior

Evaluación de resultados e impacto Evaluación de experiencias o

sistematización

EVALUACIÓN EX POST

Fuente: Adaptación de González (2005: 34).

Como ya se ha señalado el enfoque más extendido para la evaluación de programas y proyectos de cooperación es el Enfoque del Marco Lógico (EML), cuya utilización es ampliamente seguida por muchas Agencias de Desarrollo. Esta metodología y sus variantes38, plantean una estructura lineal y lógica de todo el proceso del proyecto – basándose en la mencionada idea del ciclo– definiendo un mapa conceptual de los problemas previamente existentes, planteando objetivos para cada problema y proporcionando alternativas correspondientes a cada caso. El EML es una herramienta, que en principio se plantea desde un enfoque muy participativo, pretendiendo integrar a los grupos interesados desde el propio diseño de la intervención. La matriz de planificación (MPP) que presenta el EML, se vincula a la evaluación en toda la lógica de la intervención, delimitando indicadores (relevantes, válidos, precisos, verificables, fiables, factibles) para cada etapa planteada. Esto facilita el análisis antes, durante y después de la ejecución del proyecto. Por ello, la utilización de la Gestión de Proyectos, como es el caso del EML, tiene una función en primer lugar de estandarización para los países donantes y sus agencias de desarrollo. De esta manera, pretenden igualar los procedimientos y el lenguaje (Alonso, 2006).

Por otro lado, el nivel de detalle con el que se pretende trabajar con estas herramientas, así como las percepciones de todos los grupos de interés participantes

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en el proyecto o programa, pretenden reducir la incertidumbre de los propósitos, generando mayor seguridad sobre los resultados. Pero a su vez, como ha sido también señalado, los planteamientos lineales de esta lógica causal, delimitan alternativas a veces inamovibles y limitadas, que van en contra de la naturaleza de los procesos de desarrollo, que en general se presentan con una complejidad evidente (Gómez et al., 2003). Además, las metodologías de gestión y evaluación de proyectos basadas en procedimientos muy tecnificados chocan en ocasiones con la percepción de los procesos y las visiones de los problemas presentes en las sociedades con las que se pretende cooperar, lo que supone una barrera para una efectiva participación que afecta no sólo al diseño sino a la propia lectura de los resultados. En este contexto, las exigencias técnicas planteadas por las Agencias de Desarrollo a los países del Sur han chocado en muchas ocasiones con carencias en aspectos institucionales, de gobernanza y/o técnicos, lo que a menudo ha dejado la planificación y la evaluación en manos de organismos internacionales (Gómez et al., 2003; Alonso, 2006).

Estas últimas observaciones han abierto en los últimos tiempos una cierta brecha en el debate sobre el alcance y las limitaciones de las metodologías empleadas en el campo de la evaluación. Y si bien algunos aspectos del EML siguen gozando de un amplio apoyo, se subraya cada vez más la necesidad de una mayor flexibilidad, dada la complejidad inherente a los procesos de desarrollo y la variedad de factores que intervienen en los mismos. En ese sentido, se plantea la necesidad de una posición abierta, capaz de favorecer los procesos de aprendizaje y de tener en cuenta que los procesos de desarrollo no son generalizables, presentando cada caso sus peculiaridades, lo que requiere buscar vías de actuación no siempre coincidentes (Alonso, 2006).

Como se ha planteado al comienzo de este capítulo, la evaluación de proyectos y programas ha tenido como referencia principal los criterios propuestos por el CAD en 1995, orientados a mejorar la eficacia y la calidad de los esfuerzos realizados desde diferentes organismos donantes. Estos criterios –eficacia, eficiencia, pertinencia, sostenibilidad e impacto– se han unido al proceso del EML, siendo asumidos al mismo tiempo por los principales organismos internacionales39 (EuropeAid, ECHO o las diversas Agencias de Cooperación de los gobiernos). Sin embargo, estos criterios han funcionado más bien como referencia para la evaluación que como un guión de obligado cumplimiento. Por tanto, en ocasiones se han planteado criterios complementarios, o la adaptación de alguno de ellos. Es el caso de la propuesta para la Evaluación de la acción humanitaria (Beck, 2006) en la que se asumen algunos de los criterios (como la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y el impacto), se adapta el criterio de sostenibilidad al de conectividad y añaden otros nuevos como la cobertura.

De lo señalado en este apartado cabe resumir que la evaluación de proyectos y programas constituye la práctica evaluativa más extendida en el campo de la Cooperación al Desarrollo, no sólo por la gran cantidad de intervenciones examinadas, sino también por el gran desarrollo técnico y metodológico que ha tenido. Ello ha generado una dinámica en la que las instituciones participantes y/o financiadoras de la cooperación han priorizado y favorecido este tipo de evaluaciones puntuales, centradas en intervenciones específicas, en detrimento de análisis más amplios sobre la pertinencia o la bondad de la política de cooperación llevada a cabo en su conjunto.

En el caso de las CC.AA. españolas, cuyas políticas de cooperación se analizan en este trabajo, los principales y casi únicos esfuerzos de evaluación llevados a cabo han ido también en esta dirección. Ello ha dado como resultado que las escasas valoraciones llevadas a cabo sobre lo realizado se hayan basado en el grado de éxito o fracaso detectado en las intervenciones puntuales que han llegado a ser evaluadas, especialmente las llevadas a cabo por ONGD, a través de las cuales se ha canalizado la mayor parte de la financiación.

Sin embargo, para los objetivos de este trabajo, se trata de un enfoque que arroja escasa luz, ya que de la evaluación de proyectos o intervenciones específicas es difícil obtener una idea más de conjunto sobre la pertinencia de los objetivos propuestos o la lógica de intervención de las políticas de Cooperación Descentralizadas.