Fundamentos de responsabilidad patrimonial en la comunidad europea

La misma normatividad europea establece el derecho de reclamar los perjuicios generados por la responsabilidad extracontractual de la Comunidad Europea:

“en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios comunes a los Derechos de los Estados Miembros.248

La jurisprudencia se ha encargado de determinar en diversos casos cuáles son los elementos que deben encontrarse para que se pueda endilgar dicha responsabilidad. El fundamento de la responsabilidad es el desconocimiento de las normas comunitarias, siendo el elemento esencial que se trate de una violación suficientemente caracterizada de la norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a particulares. Otros requisitos que deben cumplirse son: la ilegalidad del comportamiento de las instituciones, la existencia de una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que se alega.249

Esta responsabilidad se basa en una responsabilidad por culpa que se aplica estrictamente en caso de falta de diligencia en caso de normas comunitarias. El Tribunal de Justicia ha señalado incluso que la apreciación de si la violación del Derecho comunitario está suficientemente caracterizada o no se determina con arreglo a ciertos elementos objetivos y subjetivos que, en el marco de un sistema jurídico nacional, pueden estará vinculados a la noción de culpa250. Según DOMÉNECH los mismos tribunales comunitarios defienden una concepción restrictiva de la comunidad para que la función legislativa no se vea obstaculizada por reclamaciones de indemnización.

El Consejo de Estado Español se ha referido sobre este principio de responsabilidad extracontractual por violación suficientemente caracterizada

señalando que se debe tratar de normas que confieran derechos a particulares, derechos que se escudriñan en el contenido de la norma. El ámbito de violación de la norma se analizará conforme al margen de apreciación que tenga la autoridad sobre la norma comunitaria. Señaló el Consejo de Estado251:

“En el supuesto de que el Estado miembro de que se trate, en el momento en que cometió la infracción, no estuviera confrontado a opciones normativas y dispusiera de un margen de apreciación

249 _{TORRE DE SILVA y LÓPEZ DE LETONA, Javier, “La Doctrina del Consejo de Estado en materia de}

Telecomunicaciones y de Servicios de Sociedad de la Información, Un estudio de Derecho Administrativo Económico, Consejo de Estado, Boletín Oficial del Estado, Madrid 2005. En dicho libro se hace un análisis del ámbito de la responsabilidad extracontractual en el Derecho Comunitaria. En dicho estudio se cita las Sentencia del Tribunal de Justicia que se han referido a este asunto. Estas sentencias son objeto de análisis del Consejo de Estado en Dictamen número 1598/2002 relativo a la reclamación formulada por Telefónica S.A. y Telefónica de España S. A. U, por ruptura del equilibrio económico del contrato de 26 de diciembre de 1991.

250 _{DOMÉNECH PASCUAL, Gabriel, Responsabilidad patrimonial de la Administración por actos jurídicos}

ilegales ¿Responsabilidad objetiva o por culpa?, Revista de Administración Pública, ISSN.0034-7639, núm. 183, septiembre-diciembre (2010), páginas 179-231. Se refiere a sentencia del Tribunal de Justicia Europeo del 5 de marzo de 1996 (Brasserie du Pecheur y Factortame y otros, C-46/93 y C-48/93, secciones 76 y 78.

considerablemente reducido incluso inexistente, la mera infracción del Derecho Comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada (sentencias Hedley Tomas y Dillenfokofer). (…)

En cambio, cuando un Estado miembro actúa en un ámbito en el que dispone de una facultad de apreciación amplia, comparable a aquella de la que disponen las Instituciones Comunitarias para la aplicación de

las políticas comunitarias (…) Debe tener en cuenta la concepción

restrictiva de la responsabilidad de la Comunidad en el ejercicio de su actividad normativa. Esta concepción << se explica por el hecho de que,

por una parte, el ejercicio de la función legislativa (…) no debe verse

obstucalizada por la perspectiva de reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios cada vez que el interés general de la Comunidad exija adoptar medidas normativas que puedan lesionar los intereses de los particulares y, por otra parte, por el hecho de que, en un contexto normativo caracterizado por la existencia de una amplia facultad de apreciación, indispensable para la aplicación de una política comunitaria, la Comunidad sólo incurre en responsabilidad si la Institución de que se trata se ha extralimitado, de manera manifiesta y grave, en el ejercicio de sus facultades (sentencia Brasserie du Pecheur/Factortame). (…)

En la Sentencia Brasserie du Pecheur/Factortame se ofrecían criterios adicionales para determinar si una violación del Derecho Comunitario es suficientemente caracterizada. << A este respecto, >> - se dice en la Sentencia- << entre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación de la norma infringida deja a las autoridades nacionales o comunitarias, el carácter de intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o el mantenimiento de medidas o de prácticas

nacionales contrarias al Derecho Comunitario. (…) resulta preciso tomar

en consideración los actos del propio reclamante que pudieran haber

contribuido en dicha violación. (…) 3) Que exista una relación de causalidad directa entre la infracción cometida por el Estado y el daño sufrido por las víctimas.

Lo importante de este dictamen del Consejo de Estado que analiza diversas sentencias del Tribunal de Justicia Europeo sobre responsabilidad de los Estados Miembros por incumplimiento de normativa europea es que para endilgar

responsabilidad se le da bastante peso al margen de apreciación que tiene la

autoridad nacional para aplicar la norma. A menor margen de apreciación, si se infringe la norma se genera una violación suficientemente caracterizada; a mayor amplitud en la apreciación, mayor restricción de la responsabilidad. También juegan en dicho análisis la revisión de si tiene excusas para dicha infracción o para cometer un error de derecho.

La responsabilidad patrimonial también procederá por violación del derecho comunitario con fundamento en el derecho interno. Recuérdese que los países miembros tienen la obligación de transposición de las directivas de las Comunidades Europeas, por lo cual la infracción puede fundamentarse en las normas internas que contienen las directrices comunitarias. En este caso, el Consejo de Estado muestra como para encuadrar la responsabilidad por normas internas que transponen derecho comunitario la única salvedad es que las normas internas se presumen válidas y para poder reclamar perjuicios sobre ellas se debe proceder a su impugnación. No requieren entonces ninguna resolución del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas para reclamar la responsabilidad sólo una resolución administrativa o judicial que declare que el acto o la norma reglamentaria es inválida por contravenir el derecho comunitario.