La democracia no es ni una forma de gobierno que le permite a las oligarquías gobernar en el nombre del pueblo, ni un tipo de sociedad que gobierna sobre el poder de las mercancías. Más bien, es la acción que constantemente le arrebata el monopolio de la vida pública a los gobiernos oligárquicos,
y la omnipotencia sobre la vida al poder de la riqueza. Jacques Rancière, El odio a la democracia (2006) En el capítulo anterior, vimos cómo el Gobierno en Línea es una estrategia del gobierno colombiano que obedece a lineamientos trazados por organismos multilaterales que prescriben para los Estados la implementación de programas de gobierno electrónico; vimos también que este programa emerge como una faceta de la tecnología neoliberal de gobierno y se ajusta a las estrategias de la economía globalizada. Afirmemos ahora que este tipo de estrategia se inserta en la lógica de lo que Manuel Castells denomina la sociedad informacional, la cual debe entenderse como la organización de sistemas de producción en torno a la maximización de la productividad mediante la implementación de las nuevas tecnologías de la información, esto es, la gestión de una nueva economía informacional concentrada principalmente en la producción de servicios. En este orden de ideas, resulta pertinente preguntar por la correlación entre el Gobierno en Línea y la gestión de un modelo particular de la producción y del orden social. En función de esto, en este capítulo realizaremos una mirada al gobierno en Línea en cuanto manifestación de la revolución tecnológica introducida por las TIC y de la sociedad informacional, para luego caracterizar al Gobierno en Línea como un dispositivo de gestión de la cultura política y el consenso social y así, finalmente, poder evaluar los alcances y límites del Gobierno en Línea en relación con la participación ciudadana. Sin embargo, antes de comenzar, es conveniente describir de manera somera algunas de las formas, estrategias y acciones del Gobierno en Línea, en función de poder entender de manera más concreta la correlación del programa con la sociedad informacional.
El Gobierno en Línea viene implementando progresivamente estrategias y acciones virtuales que, como he venido sosteniendo, son presentadas como parte de un proyecto más general de modernización del aparato estatal de gobierno, pero que también constituyen el paso hacia una gestión diferente del cuerpo social. Entre ellas, podemos contar: el Portal del Estado Colombiano www.gobiernoenlinea.gov.co, el cual, como ya mencionamos, provee acceso integrado, fácil ubicación y consulta de toda la información, los trámites y servicios
que ofrecen todas las instituciones públicas colombianas en sus propios sitios en internet; el Portal de la Intranet Gubernamental de Colombia, www.igob.gov.co, un macroproyecto que integra los diferentes componentes necesarios para la prestación de servicios estatales integrales, indistintamente de la institución o entidad que los genere; el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, www.contratos.gov.co, el portal único de contratación para acceder a toda la información de los procesos contractuales que gestionan las diferentes instituciones públicas de Colombia; la plataforma virtual del Pacto Social por la Educación del Plan Nacional Decenal de Educación 2006-2016, www.plandecenal.edu.co, ganadora del premio Excel GOB 2007 otorgada por la OEA y el BID, la cual le ha permitido al Ministerio de Educación Nacional articular a las diversas instituciones relacionadas con la educación en el país y la ciudadanía en general alrededor de la formulación del actual plan educativo; el portal virtual de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, www.dian.gov.co, en donde, mediante el programa Muiscas, los empresarios acceden a servicios electrónicos para el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, con énfasis en la presentación de las declaraciones de impuestos y aduanas, pagos y presentación de información. Podemos mencionar también los servicios virtuales del trámite del Registro Único Tributario (RUT) para personas naturales, así como los sitios web de la Procuraduría Nacional, la Contraloría Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)15, entidades que también implementan la expedición de certificados por internet. Así mismo, el Gobierno Distrital de Bogotá adelanta desde el 2009 la expedición y pagos por internet de todos los impuestos, tales como los de propiedad raíz, vehículo, movilización, multas de tránsito, entre otros. De igual manera, la Contraloría General de la Nación implementa el programa e-control, el cual tiene como objetivo facilitar el control fiscal a los contratos de la Nación, a través de la publicación de boletines de responsables fiscales. Podemos mencionar también el Sistema Nacional de Control Fiscal, plataforma virtual donde las entidades territoriales mantienen catálogos de planes de auditoría y seguimiento de los mismos, así como servicios de consulta de normatividad y actualización general. La lista se extendería de manera inabarcable si incluimos las páginas web de los distintos ministerios, institutos y agencias estatales, sin
15 Esta agencia estatal se encuentra en proceso de extinción; en su lugar, se creará la Dirección Nacional de Inteligencia. La extinción del DAS se da tras comprobarse que esta agencia realizó interceptaciones telefónicas y seguimientos ilegales a líderes de oposición, magistrados, periodistas y funcionarios del gobierno. El caso de las chuzadas del DAS evidencia un uso ilegítimo de la información, una preocupación que demanda atención, particularmente, en un país que tiene altos niveles de corrupción.
contar los esfuerzos por implementar el Gobierno en Línea llevados a cabo por gobernaciones y alcaldías.
Gobierno en Línea y sociedad informacional
Lo que la anterior lista revela es la consistencia del esfuerzo estatal por implementar el Gobierno en Línea. Este esfuerzo está en consonancia con el carácter globalizado de la gestión a escala planetaria del actual modelo de civilización. Al respecto, Castells señala que
Esta nueva forma de organización social, en su globalidad penetrante, se difunde por todo el mundo, del mismo modo que el capitalismo industrial y su enemigo gemelo, el estatismo industrial, lo hicieron en el siglo XX, sacudiendo las instituciones, transformando las culturas, creando riqueza e induciendo pobreza, espoleando la codicia, la innovación y la esperanza, mientras que a la vez impone privaciones e instila desesperación. Feliz o no, es, en efecto, un nuevo mundo (2003:24).
Nos dice Castells que esta nueva forma de organización social se caracteriza por ―la globalización de las actividades económicas decisivas desde el punto de vista estratégico, por su forma de organización en redes, por la flexibilidad e inestabilidad del trabajo y su individualización, por una cultura de la virtualidad real construida mediante un sistema de
medios de comunicación omnipresentes, interconectados y diversificado‖ (Castells, 2006). Así pues, la sociedad informacional es una construcción política e ideológica desarrollada conjuntamente con la globalización neoliberal. En su análisis, Castells propone cambiar el énfasis puesto sobre el carácter postindustrial de las sociedades por el énfasis sobre su carácter informacional: ―el término «informacional» indica el atributo de una forma específica de organización social en la que la generación, el procesamiento y la transmisión de información se convierten en las fuentes fundamentales de la productividad y el poder, debido a las nuevas condiciones tecnológicas que surgen en este período histórico‖ (Castells 2005:47). Afirma el autor que todas las sociedades serán informacionales en algún grado porque terminarán organizando sus sistemas de producción en torno a la productividad y producción de servicios.
Recordemos que el Gobierno en Línea es parte de una tecnología de gobierno neoliberal que persigue fines de competitividad relacionados directamente con lineamientos de la economía informacional, entre los cuales destaca la producción de servicios; así, la consistencia del esfuerzo estatal en la implementación del programa revela la importancia
que se le atribuye a estos lineamientos. En relación con esto, el teórico de la economía Richard Nelson creó la teoría del evolucionismo económico, la cual propone que la economía informacional es fruto de las relaciones entre el cambio técnico, las capacidades
de las empresas y de las instituciones nacionales, las cuales ―no buscan la tecnología por sí misma o por el aumento de la productividad para que mejore la humanidad, sino que se
comportan en un contexto histórico dado, dentro de las reglas de un sistema económico‖
(Nelson, 1987). Esto coincide con la postura de Castells cuando afirma, en su texto La Era de la Información: economía, sociedad y cultura, que ―las empresas no son motivadas por la productividad, sino por la rentabilidad‖ (2005: 107). En este sentido, las instituciones
políticas, sea cual sea el talante ideológico del gobierno que las administra, ―se orientarán,
en el marco económico, hacia la maximización de la competitividad de sus economías
constituyentes‖ (Castells, 2005: 108). La innovación tecnológica y la productividad de las naciones son trazadas por la rentabilidad y la competitividad global, lo que conlleva nuevas formas de concebirse como ciudadano y nuevas formas en que estos conciben las relaciones con el Estado. En resumidas cuentas, se trata de un modelo de economía y de sociedad gestionado en términos de rentabilidad y productividad, basado en la inmediatez y eficacia en la prestación de servicio, en el cual las entidades del gobierno corporativizan su discurso en función de lógicas propias del neoliberalismo.
Es esto lo que evidencia la Secretaria Distrital de Planeación, Cristina Arango, cuando afirma:
Nosotros [Planeación Distrital] tenemos clientes de varios tipos con los que tenemos relaciones constantes y en diferentes niveles. Por ejemplo, los constructores conocen los detalles del suelo; Acción Social requiere de los resultados del Sisben, Fedesarrollo y el Banco Mundial requiere de datos estadísticos de la ciudad, las Universidades de datos para hacer investigaciones y un cliente más pequeño los requiere para buscar unos planos de su propiedad. A cada uno de ellos le damos un trato especial y diferencial y ellos, cada vez más, requieren venir menos a nuestras oficinas, ya que pueden consultar todo por internet16.
Así, se trata de gestionar un modelo para la rentabilidad a partir de servicios basados en la información: mediante las TIC, los datos son recogidos, procesados y dispuestos para usos productivos específicos. Entonces, podemos dar cuenta de que se trata de un discurso
16 Según entrevista con la autora, llevada a cabo el 20 de diciembre de 2011; el énfasis es mío. Ver Anexo No 1.
corporativista, donde las lógicas institucionales han sido desalojadas o han cambiado su potencial representativo, el ciudadano tiende a desaparecer para dar lugar a los clientes
como actores centrales, como beneficiarios principales de las acciones del Estado. La gobernabilidad empieza a desplegarse hacia la virtualidad, la información que se produce sobre los ciudadanos está puesta en una red de información que posibilita el control y la búsqueda de oportunidades para los inversionistas y para el sector de finanzas y seguros. Así, el Gobierno en Línea está mucho más cerca de los lineamientos neoliberales de la sociedad informacional y más lejos de los presupuestos románticos de la modernización –
así sean estos elementos constitutivos del discurso hegemónico de la implementación tecnológica-.
Siguiendo esta línea argumentativa, resulta pertinente caracterizar los cambios tecnológicos en torno al manejo de la información y la gestión de la economía informacional, algo que Castells (2005) llama –quizás con un poco de precipitación- la revolución tecnológica. En todo caso, esta revolución no debe entenderse como la incorporación de aparatos tecnológicos en empresas, entidades y corporaciones, sino como un modo específico de producir conocimiento de forma rentable y reproducible en la cadena de valor del capitalismo. Castells sostiene que la incorporación tecnológica es ―el uso del conocimiento científico para especificar modos de hacer cosas de una manera reproducible‖ (2005: 56) y enfatiza que se trata de la producción de ―procesos que desarrollar‖ (58), no de productos;
es decir, se trata de un uso del conocimiento que no tiene un fin o caducidad, sino que constituye un proceso progresivo y continuo dentro de la cadena de valor.
Esta reproducibilidad se apoya en los potenciales de la tecnología: ―el proceso actual de
transformación tecnológica se expande de forma exponencial por su capacidad para crear una interfaz entre los campos tecnológicos mediante un lenguaje digital común en el que la
información se genera, se almacena, se procesa y se transmite‖ (Castells, 2005:56). En este
proceso, la inmediatez de la información, su velocidad, su flujo y reutilización son los aspectos cruciales que la revolución tecnológica provee. Así, lo que caracteriza a esta revolución no es el carácter central del conocimiento y la información, tampoco su abundancia, sino ―la aplicación de este conocimiento e información a la generación de
conocimiento y procesamiento de la información/comunicación, en un círculo de
realmente importante en esta revolución tecnológica es la circulación de la información, su inmediatez y su flujo, en función de la implementación de procesos productivos continuos.
Un ejemplo de lo anterior es la actualización predial que hacen las entidades de catastro con fines fiscales y que se relaciona directamente con los sectores de hacienda y planeación. Concentrémonos en el proceso de Actualización Catastral que realiza la Unidad Administrativa Especial de Catastro de Bogotá (UAECD). Uno de los objetivos misionales de la UAECD es mantener actualizado el censo inmobiliario y facilitar el acceso a la información geográfica y espacial, para así contribuir a la toma de decisiones de la ciudad. Debido al rápido desarrollo urbano de Bogotá entre los años 60 y 90 del siglo pasado, la administración del distrito empezó a desarrollar estrategias e instrumentos jurídicos17 para la reformulación del cobro fiscal y así poder cumplir con los objetivos trazados. La información que le interesa recoger a la UAECD corresponde a dos intenciones: por un lado, la actualización de su base de datos con la información de los predios nuevos que han surgido en la ciudad; gracias a ello, la administración sabe qué tanto ha crecido la ciudad, el tipo de uso y las características de los nuevos inmuebles.
Por otro lado, es intención de Catastro mantener al día la información de los predios que ya se encuentran en la base de datos, la cual implementa una medida estadística que se actualiza constantemente. Al respecto, Sergio Soler, actual Subdirector de Informática de Catastro, encargado de determinar la metodología y el equipamiento técnico para la recolección de los datos y su posterior procesamiento técnico, afirma que, gracias a la labor
de la UAECD, ―conocemos todas las condiciones físicas de los predios de esta ciudad y cuánto vale cada inmueble y, específicamente, cuánto vale el suelo y la construcción de cada uno de los inmuebles de la ciudad. Por ejemplo, nosotros hoy sabemos cuánta gente tiene una cocina o baño y sus condiciones. Pero la gente no sabe que nosotros recogemos
17 Entre las leyes y estrategias se destacan: Resolución 1173 de 1965 del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi en la que se precisaba la política catastral y definían los criterios generales y las normas para hacer el Catastro; Acuerdo Nº 1 de 1981, en la cual se creaba el Departamento Administrativo de Catastro Distrital para mantener el avalúo de los predios; en 1985 se origina el primer mapa digital de la ciudad; en 1992 se empieza a establecer el sistema de información territorial; en 1994 nace el Decreto 760 que modificó la estructura de actualización y conservación del censo predial; en 1995 mediante el Acuerdo 28 y el Decreto 423 de 1996 de la Alcaldía, se adoptó la autoliquidación del impuesto predial unificado, realizado por la Secretaría de Hacienda, pero que tiene como base gravable el autoavalúo a cargo del Catastro Distrital; hasta 1999 se hizo el proceso de formación catastral de 1´200.000 predios; en 1997 el decreto 28 de la Alcaldía, estableció la nueva estructura administrativa del Departamento Administrativo de Catastro Distrital). Para más detalle ver Historia de Catastro en Bogotá. Disponible en: http://www.catastrobogota.gov.co/index.php?q=es/content/historia. Fecha de consulta 26 diciembre de 2011.
esa variable, a pesar de que uno les cuenta, la gente cree que el Catastro simplemente va,
ubica predios, y mide metros cuadrados para saber el tamaño del inmueble‖18. El nuevo
caudal de información, pero sobre todo, la inmediatez de la misma, es la ganancia fundamental que se ha logrado a través de las labores de la UAECD.
Para cumplir con las metas fiscales del Distrito establecidas en 2007 por el entonces Secretario de Hacienda Juan Ricardo Ortega19, se hizo necesario que Catastro introdujera nuevos procedimientos tecnológicos que le permitieran actualizar el censo inmobiliario catastral, de tal forma que este último se revirtiera en el pago de impuestos a partir de dos acciones: la ampliación del número de predios censados y el aumento gradual de la tarifa del impuesto basado en la valorización del suelo. Para cumplir con estas metas, Catastro introdujo en su proceso de recolección de datos un aparato tecnológico que permite tomar fotos, bajar y diligenciar el formato matriz para la toma de datos, escanear documentos y subirlos al sistema, todo en línea y en tiempo real. Así, esta nueva tecnología le posibilita a Catastro que el proceso de toma de datos tenga mayor veracidad y consistencia, lo que se traduce en la confiabilidad de la información. Además de esto, el nuevo aparato está conectado a un dispositivo virtual que ubica la información producida en un mapa digital de la ciudad, lo cual se traduce en agilidad en la entrega de información y mayor eficacia general del proceso, lo cual, a su vez, reduce los costos operacionales.
Pero el punto que quiero resaltar es la disponibilidad en línea de la información posibilitada por el nuevo dispositivo, disponibilidad que permite que la información pueda ser usada de forma inmediata por entidades distritales diferentes, cada una con finalidades diversas. Según el Subdirector de Informática de Catastro, la inmediatez de la información producida por el nuevo proceso ha servido para realizar acciones tan disímiles como: brindar información a los propietarios acerca de sus predios; facilitarle a la Secretaría de Hacienda la expedición y el cobro de impuestos; realizar el pre-censo de la ciudad; para que el Jardín Botánico pueda saber –y ver- dónde están los arboles de la ciudad, para que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) pueda ver el estado de las calles; para que las empresas de servicios públicos reconozcan la infraestructura existente, su localización y estado; para que el Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá conozca las condiciones de un predio
18
Según entrevista con la autora, llevada a cabo el 3 de diciembre de 2011. Ver Anexo No 2.
19 Juan Ricardo Ortega ejerce como director del Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en el gobierno del presidente Juan Manuel Santos, en el período 2010-2014. Ha aportado información y puntos de vista muy relevantes para este trabajo. Ver Anexo No 4.
involucrado en una emergencia; entre otros procesos y funciones. Lo que podemos observar es que Catastro ha logrado articular un sistema de gestión de la información que permite la producción, el tránsito, la gestión y la recontextualización continua de la información, según objetivos y necesidades diferentes. Se trata pues de un ejemplo específico de cómo el Gobierno en Línea constituye una materialización del carácter procesual de la información en la sociedad informacional.