El gobierno de la ciudad

El Informe del estado de las ciudades en América Latina y el Caribe (ONU Hábitat, 2012) menciona que en 50 años el número de estas se ha multiplicado por seis, y además que en las de menos de 500.000 habitantes vive la mitad de la población urbana, con cerca de 222 millones, 14% de ellos localizados en las megaciudades; esto es, aproximadamente 65 millones de personas, en un entorno calificado como de aglomeraciones duales, divididas y segregadas.

Este proceso de crecimiento urbano, caracterizado por un aumento demográfico de las grandes ciudades, evidencia múltiples conflictos. Como señala Hardoy (1992), las transformaciones espaciales en estas ciudades vienen acompañadas de profundas contradicciones sociales. Ello ha implicado un mayor dinamismo de los gobiernos locales y de la forma de gobernar frente a un sistema de administración eficiente en el que la interacción con otros actores es definitiva.

El poder local también se ha visto favorecido con el fortalecimiento de la democracia. El papel cada vez más importante de las ciudades ha generado una nueva configuración del poder y de las relaciones entre gobernantes y gobernados. Las decisiones tomadas en el nivel territorial, donde se es más eficiente, recaen entonces en buena parte en las competencias locales. En este nuevo contexto, según Pírez (2001), el reto del gobierno de la ciudad reside en la capacidad de recoger los intereses y las necesidades de la población, orientando y gestionando los procesos urbanos requeridos en estrecha relación entre las instituciones gubernamentales y la sociedad civil.

El equilibrio al que se refiere Camou (2001) entre las demandas sociales y la capacidad de sistema político para dar respuesta es el que define la gobernabilidad. Ello tiene que ver en buena medida con los acuerdos de las élites y la dirigencia en torno a la cultura

política, el papel del Estado y sus políticas, y las reglas e instituciones. En cuanto al ejercicio de gobierno, el autor, citando a Aguilar (1992), anota que ―la ciencia política latinoamericana ha estudiado prácticamente casi todo, menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones‖ (en Camou, 2001, p. 20).

A través de los procesos de planeación se ha intentado regular la manera en que los gobiernos urbanos toman decisiones, y se ha tratado de situar allí la solución a la crisis de gobernabilidad, descuidando de alguna manera el nivel de legitimidad, la responsabilidad ante el ciudadano y la eficacia de los gobiernos. Para ello, se hace evidente la necesidad de una modernización institucional y de reformas a las agencias que permitan lograr efectividad en el gobierno y, por tanto, su capacidad para responder satisfactoriamente.

Esta visión se complementa con la del neocorporativismo, basada en acuerdos entre distintos intereses y actores políticos y socioeconómicos, como los sindicatos y las organizaciones empresariales, de la sociedad civil y agencias gubernamentales:

El objetivo de estos pactos y arreglos, complementarios y no contrapuestos a las instituciones de la democracia, es el de agregar intereses sociales, establecer mecanismos estables de toma de decisiones y de resolución de conflictos, y aumentar la capacidad operativa del Estado para dar respuesta a las diversificadas demandas de una sociedad cada vez más plural y compleja (Camou, 2001, p. 44).

Además, los gobiernos urbanos también se desenvuelven de manera similar a los del nivel nacional. El comportamiento del sistema políticotambién abarca los niveles de gobernabilidad, bien sea normal, en déficit o en crisis, que se enmarcan en cuatro patrones interrelacionados: el mantenimiento del orden —que implica el reconocimiento de la capacidad y autoridad del gobierno—, el cumplimiento de la ley, la capacidad del gobierno para una gestión eficaz de la economía y para promover el bienestar social y proveer los servicios sociales básicos y el control del orden político y la estabilidad institucional (Camou, 2001).

La perspectiva de Prats (2003) y Coppedge (2001) sitúa la gobernabilidad en cabeza del sistema social, y no de sus gobiernos: plantean que son las sociedades las que son gobernables y, por tanto, la presencia de actores estratégicos es lo que configura un

régimen político con capacidad para tomar decisiones de autoridad y resolución de sus conflictos. Según Prats (2003), estos actores estratégicos, que determinan un tipo de relaciones entre el poder político y el económico y social, constituyen todo individuo, organización o grupo con el poder y capacidad suficiente para alterar el funcionamiento de las reglas o mecanismos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos. Este autor relaciona tres elementos: a) actores estratégicos; b) reglas, procedimientos o fórmulas; y c) conflictos entre actores estratégicos.

Ahora bien, la importancia de la participación de los actores es incuestionable. Como señala Lungo (2002), si la gobernabilidad urbana se define como la relación entre el Estado y la sociedad civil, al no ser un asunto solo del gobierno, la participación social en la gestión del desarrollo de las ciudades se convierte en un asunto indiscutible.

El papel de los actores en una ciudad depende de la forma particular en que se organicen como unidades de acción, y de las formas de gobierno que actúen alrededor de ellos (Pírez, 1995). Para Kooiman (2005), el punto central es la interacción e interdependencia, ya que ningún actor cuenta con los recursos suficientes para actuar aisladamente en función de sus propósitos o de otros colectivos; por tanto, se requiere de una relación de intercambio con otros actores, reforzándose así un modelo de cooperación y complementariedad. Según el autor, se trata de un proceso político-social y no solo gubernamental, cuyas implicaciones pasan por el aporte y la coordinación de actores de gobierno y actores sociales.

Por su parte, Ruano (2010) anota que ―la institucionalización de la participación local pone en tela de juicio el principio de proximidad‖, en la medida en que este no garantiza ―de forma natural‖ el carácter democrático de la vida local. Nuevamente, el discurso de la proximidad debe su éxito a su indeterminación y constituye uno de los referentes centrales de la democracia participativa, también indeterminada. Los nuevos dispositivos de participación se basan en el acercamiento entre los políticos y los ciudadanos:

Se trata de reducir la ―distancia‖ entre estos y los centros de decisión. La proximidad se materializa en el barrio o en el distrito y se encarna en la figura del vecino, a través de la que se personifica el ciudadano. El barrio o el distrito es la construcción material y

simbólica gracias a la cual es posible ―percibir lo colectivo, definir una colectividad (Gaudin, 1999) (Ruano, 2010, p. 96).

El autor resalta la importancia de concretar la participación que como mínimo debe prever en un primer estadio la información; en el segundo, la consulta; y en el tercero, la codecisión. La instrumentalización de la participación sería entonces uno de los mayores retos de un sistema democrático para reforzar la legitimización de las decisiones públicas, teniendo en cuenta en su implementación el acceso de actores sociales, la representatividad de agentes e intereses, la asimetría entre actores, el conocimiento técnico, entre otros:

La iniciativa de los procedimientos participativos es de las autoridades políticas, quienes controlan el proceso, definen la agenda, fijan las reglas de juego y condicionan el acceso de los actores sociales al proceso de discusión (Ruano, 2010, p. 106).

Precisamente, las reglas de juego están en la base de la gobernanza. Los arreglos institucionales, formales e informales, de interacción entre el Estado y la sociedad civil, su consenso y estabilidad implican especial atención en las interrelaciones Estado, mercado y sociedad civil, una mayor responsabilidad, transparencia de la información y de las instituciones, rendición de cuentas, control ciudadano de las políticas públicas y presupuestos.

Por su parte, la importancia de los gobiernos locales latinoamericanos se fortalece gracias a las políticas de descentralización impulsadas en los años ochenta; sin embargo, estas después no alcanzan a consolidarse suficientemente. La transferencia de poderes del nivel nacional al local contempla muchas explicaciones que pasan por el manejo de la deuda del gobierno central, el resurgimiento de intereses locales y de movimientos sociales emergentes, hasta la búsqueda por mecanismos para garantizar la capacidad de respuesta y por tanto de su legitimidad. Sin duda, el hecho democrático más destacable es el de la elección de autoridades locales que, como anota Stren (2000), combinando descentralización y democratización, traería una serie de reformas de gobernanza local, a partir del fortalecimiento de la autonomía municipal, la participación de otros actores en la toma de decisiones y la asunción de importantes funciones sociales y económicas.

En otra perspectiva del sistema político, Medellín (2004), recogiendo a O’Donnell (1972, 1996), sitúa la acción de gobierno que se desplaza entre la intervención ilimitada o limitada, en función de la concentración del poder político y del control sobre el Estado y la sociedad, o por la preeminencia de relaciones consideradas clientelares que resultan de bajos niveles de institucionalización política. En esa medida sostiene que las políticas públicas son variables dependientes de los contextos políticos institucionales; por tanto, son marcadamente diferentes cuando se estructuran en países con precariedad política e informalidad institucional, incluso desde su origen, con un carácter marcadamente democrático o autoritario. La trascendencia de esta discusión es sin duda innegable cuando se aborden los problemas y las dinámicas de las políticas urbanas, como se verá más adelante para el caso colombiano. Una visión diciente, expuesta por el autor, sugiere lo siguiente:

Una observación desprevenida de las especificidades en la estructuración de las políticas en países como Bolivia, Colombia, Venezuela o Perú, revela como rasgos característicos la resistencia institucional a la planeación y la evaluación de políticas públicas; la desconexión entre los procesos de planeación y los de presupuestación; la existencia de rígidos sistemas de control que obstaculizan la acción del aparato gubernamental; la excesiva concentración del poder y la usurpación de funciones en unas determinadas entidades y organismos públicos; la inestabilidad en los altos cargos ministeriales, que se expresa en una inestabilidad de las políticas públicas (cada vez que cambia un ministro, cambian las políticas); y finalmente, la tendencia a elaborar las agendas públicas en función de los deseos de quien gobierna. Todo en el contexto de una precariedad política evidente y una informalidad institucional generalizada (Medellín, 2004, p. 7).

Además de ello, como anota Aguilar (2007), la crisis y las transformaciones propias del siglo XX implicarían una nueva relación entre el Estado y la sociedad y la necesidad de reconstrucción de la capacidad de conducción de esta última. La crisis fiscal de los estados sociales, la situación de deterioro de la economía y el ascenso de las demandas ciudadanas, aunados a un complejo manejo, deriva en una inconformidad generalizada por parte de la ciudadanía en cuanto a la dirección de la sociedad y su capacidad administrativa. De allí surgen las bases de una reconfiguración en la conducción del esquema de jerarquía encabezado por el Estado y, en su lugar, se da paso a un nuevo tipo de relación más horizontal entre el gobierno, el sector privado y las organizaciones sociales.

Ruano (2010) amplía esta visión cuando anota que ―la irrupción de este tipo de conceptualización tiene su razón de ser en que las nociones tradicionales son incapaces de aprehender las transformaciones más recientes que afectan a las relaciones entre el Estado y la sociedad‖ (Ruano, 2010, p. 307). Estas alteraciones son:

 La intensificación de la sectorialización y de la diferenciación de políticas y de administraciones.

 La intervención de un número mayor de actores políticos en las distintas fases del proceso de las políticas públicas.

 La extensión del campo de las políticas públicas.

 La descentralización y la fragmentación del Estado.

 La difuminación de las fronteras entre el ámbito público y el privado.

 La multiplicación de la intervención privada en áreas tradicionalmente públicas.

 La transnacionalización de la política nacional.

 La interdependencia y la complejidad creciente de las cuestiones políticas y sociales (Ruano, 2010, p. 307).

Prats (citado en Aguilar, 2006) se refiere a la gobernanza como un gobierno interactivo, fundamentado en la legitimidad y eficacia del actuar público que se produce mediante la interacción entre niveles de gobierno y con organizaciones empresariales y de la sociedad civil. En su visión de gestión de redes, explicita el rol del gobierno no como un actor más, dada su representatividad y autoridad democrática y su posibilidad decisional de participar en una red, y del distinto papel que puede asumir según su conveniencia:

Por ello, parece apropiado restringir el uso del concepto de gobernanza para el análisis de las relaciones Estado y sociedad en sus distintos niveles jurisdiccionales cuando el objeto se refiere a políticas públicas, mientras que el concepto de gobernabilidad resulta más pertinente para una lectura más amplia de las relaciones Estado, sistema político y sociedad, o, como sugiere Prats, para el análisis de los sistemas sociales y no para sus partes. Por ello, es posible plantear paradigmas o modelos de gobernabilidad como herramienta analítica y no existen modelos o paradigmas de gobernanza sino formulaciones normativas de ―buen gobierno‖ o estudios puntuales de interacción entre actores, reglas, políticas públicas y niveles de gobierno (Mayorga, 2007, p. 9).

En una línea similar, Aguilar (2006) plantea:

El aporte del enfoque de la gobernanza es importante… en la sociedad latinoamericana contemporánea están presentes agentes con capacidad relativa de autogobierno y

autorreproducción (familias, ONG, empresas, organizaciones sociales, iglesias, comunidades locales... ), cuyos aportes contribuyen significativamente a la coordinación intrasocietal y cuyas capacidades subutilizadas son superiores en ciertos campos de interés público a las que posee el gobierno, razón por la cual la capacidad de dar rumbo a la sociedad y de realizarlo va a depender de las formas de sinergia analítica, valorativa, normativa, tecnológica, operativa que el gobierno logre suscitar, facilitar y establecer con los sectores de la sociedad para identificar los problemas públicos, establecer las prioridades de las políticas públicas y del gasto público y, en concreto, va a depender de la habilidad gubernamental para articular y compatibilizar los intereses e iniciativas de los múltiples actores sociales en proyectos de relevancia social y convocarlos a la puesta en común de recursos (Aguilar, 2006, p 78 ).

Para Ruano (2010), más allá del significado del término gobernanza, su importancia radica en la dificultad de responder a demandas sociales muchas veces contradictorias. Asimismo, los dilemas que generan exigen una acción articulada entre el gobierno mismo y otros actores sociales:

La gobernanza aparece como una forma de gobierno (en su sentido mas amplio) en la que la coherencia de la acción pública (la definición de problemas, la toma de decisiones y su ejecución) no pasa por la acción aislada de una élite político-administrativa relativamente homogénea y centralizada, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos niveles y multiactorial, cuyo resultado, siempre incierto, depende de la capacidad de los actores públicos y privados para definir un espacio común, de su capacidad para movilizar expertos de orígenes diversos y de implantar modos de responsabilización y de legitimación de las decisiones, a un tiempo en el universo de la política electoral y de la política de los problemas. Así, los espacios políticos supranacionales se revelan como escenarios privilegiados en los que se desarrollan estas nuevas formas de acción pública que pondrían de manifiesto la transformación de las formas de representación en las sociedades complejas y, en particular, la tendencia a la ruptura entre la esfera de las políticas públicas y la esfera de la representación política (en el sentido de la constitución de un vínculo social de pertenencia entre el individuo y la sociedad), lo que implica una mayor opacidad e incertidumbre en los sistemas de representación de intereses (Ruano, 2010, p. 303).

Según el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1997), la gobernanza involucra mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales se articulan intereses y se ejercen derechos legales, se cumplen obligaciones y se resuelven diferencias. Por su parte, Aguilar (2007) señala un giro en el papel del Estado y la acción gubernamental; surge, por tanto, la necesidad de incorporar a otros agentes

económicos y sociales para afrontar problemáticas, así como para el logro de metas relacionadas con el desarrollo, el bienestar y la seguridad social, facilitando de esa manera la asociación y la cooperación del sector público con el privado y con el social, para lograr el cumplimiento de los objetivos públicos y preservar el interés general. Esta evolución implicaría en muchos casos que el gobierno otorgue reconocimiento a otros actores para hacerse cargo de actividades propias de su competencia, como, por ejemplo, la prestación de servicios públicos.

A pesar de las bondades que supone un modelo de gobernanza, no en vano se evidencian preocupaciones sobre sus alcances y riesgos. Seguramente, como señala Natera (2005), el funcionamiento de redes de gobernanza implica la existencia de una estructura multipolar en la que ya no hay exclusivamente un centro de decisiones, aun si el gobierno puede ejercer una mayor influencia. Asimismo, se evidencian tensiones producidas por la disminución de la percepción de la capacidad del gobierno y, por tanto, del ―vaciamiento‖ de las instituciones públicas, por la legitimidad de la gobernanza y de los valores que la sustenten, por la difuminación de las responsabilidades entre lo público y lo privado, así como por la posibilidad de las autoridades públicas de hacer frente a los distintos conflictos en los que debe intervenir, en especial ante determinadas problemáticas sociales y su dependencia de otros actores para lograr su aceptación. Finalmente anota que, para muchos, los riesgos están íntimamente ligados a la profundización de la democracia participativa.

2.2.2. Un sistema político anidado: margen de acción y ordenamiento