El impulso definitivo: el camino hacia la unión política a partir

En este subapartado se resumen los principales hechos que han tenido lugar en los últimos años encaminados a conseguir la unión política a partir de la unificación monetaria. En concreto, cabe destacar siete hechos relevantes: el “Acta Única Europea”; el “Informe Delors”; el Tratado de Maastricht; el Consejo Europeo de Madrid; el Consejo Europeo de Dublín; el Tratado de Amsterdam; y, la recta final hacia la unificación monetaria.

a) El “Acta Única Europea”

El documento Genscher-Colombo y la Declaración de Stuttgart cristalizaron en la firma del Acta Única Europea el 17, 18 y 28 de febrero de 1986 por los doce países miembros. El Acta Única Europea modificó el Tratado de Roma y tuvo como principal objetivo

3 _{En referencia a los ministros de Asuntos Exteriores de Alemania e Italia de aquella época,} respectivamente.

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relanzar el proceso de integración europea tomando como punto de partida la plena realización de un verdadero mercado interior europeo a partir de 1993. Este Tratado, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, recibió la denominación de “Acta Única” debido a la incorporación en un mismo texto de las materias comunitarias y las de cooperación política en la regulación comunitaria. Más concretamente, el Acta Única Europea persiguió un doble objetivo: la reactivación de las políticas comunes entre los países miembros como medio para avanzar hacia la UEM, y conseguir (fijando como plazo límite enero de 1993) la consecución real del mercado interior europeo mediante la eliminación de los obstáculos físicos, técnicos y fiscales que impedían la libre circulación de los factores productivos4.

En este sentido, el 29 de marzo de 1988, bajo el título “Europa 1992: Una apuesta de futuro”, se presentó el estudio encargado por la Comisión a un equipo de expertos dirigidos por Paolo Cecchini para analizar las ventajas derivadas del mercado común. En este estudio, conocido como “Informe Cecchini”, se presentaba una valoración cuantitativa de las ventajas derivadas de la abolición completa de las fronteras entre los Estados miembros y se contraponían a los costes potenciales de la “no Europa”: tiempo de espera en las fronteras, barreras técnicas y otros obstáculos a la libre circulación. El punto central del estudio era la estimación de que la culminación del Mercado Único europeo podría aumentar el PIB de la Comunidad entre el 4% en un escenario en que no se produjese coordinación de las políticas macroeconómicas de los Estados miembros y un 7% si se produjese dicha coordinación. Los efectos favorables sobre la ocupación se estimaron en el primer supuesto en la creación de dos millones de empleos y en el segundo de cinco millones. Además, en ambos casos también se conseguiría una disminución de la inflación y una mejora del saldo presupuestario de los distintos Estados miembros, así como un aumento del bienestar de los ciudadanos.

4 _{Concretamente se perseguía la libre circulación de personas y trabajadores, la libertad de} establecimiento y prestación de servicios, la libre circulación de mercaderías y capitales, la supresión de las fronteras fiscales y la apertura de los contratos públicos.

b) El “Informe Delors”

Ante el favorable escenario dibujado en el “Informe Cechinni”, tras la cumbre de Hannover, celebrada el 27 y 28 de junio de 1988, el Consejo Europeo creó un comité de expertos, presidido por Jacques Delors, encargado de estudiar los medios necesarios para alcanzar la plena realización de la UEM. Casi un año después, del 14 al 16 de junio de 1989, en la Cumbre Europea de Madrid se presentó y aprobó el resultado del trabajo de dicho comité de expertos, conocido como “Informe Delors”. En el “Informe Delors” se establecía que la creación de una UEM entre los países miembros implicaba que se produjesen las siguientes condiciones necesarias: un Mercado Único con plena libertad de circulación de personas, mercancías, servicios y capitales; una política de competencia que reforzase los mecanismos de mercado; una mayor coordinación de las políticas macroeconómicas; la eliminación de los márgenes de fluctuación de los tipos de cambio; y, por último, el establecimiento de paridades irrevocables entre las respectivas monedas.

Evaluando la situación existente, en el informe se proponía llevar a cabo un proceso en tres etapas para conseguir el cumplimiento de dichas condiciones. En cada una de ellas, se introducían los elementos necesarios para conseguir los objetivos marcados en la etapa siguiente. De este modo, se pretendía que la transición se llevase a cabo de manera gradual sin que se produjesen grandes cambios. Las tres etapas propuestas en el “Informe Delors” serían las que, con algunas matizaciones, han acabado incorporándose a la legislación comunitaria.

El objetivo de la primera etapa era conseguir la plena culminación del mercado interior a partir de la base que constituía el Acta Única Europea. Paralelamente a este proceso, en el informe se proponía que en esta primera etapa todas las monedas de la Comunidad deberían formar parte del SME (objetivo que en la práctica no se pudo alcanzar) y que se produjese un reforzamiento de la cooperación entre los Bancos Centrales.

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Durante la segunda etapa, se debía llevar a cabo una función reformadora importante ya que las principales instituciones comunitarias debían adaptarse al proceso de integración monetaria pensando especialmente en los problemas asociados al proceso de transición desde las monedas nacionales hacia la moneda única. De hecho, se preveía la creación de un Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y una transferencia gradual del poder de decisión en política monetaria al ámbito supranacional.

En la tercera etapa, se fijarían irrevocablemente las paridades entre las monedas nacionales que serían sustituidas por la moneda única europea.

El inicio de la primera etapa de la UEM quedó fijado en la Cumbre de Madrid, siguiendo las recomendaciones recogidas en el informe, para el 1 de julio de 1990, convocándose además una Conferencia Intergubernamental destinada a establecer las etapas posteriores. En la cumbre de Dublín de junio de 1990, dicha conferencia se fijó para los días 13 y 14 de diciembre del mismo año. El período entre la cumbre de Dublín y la Conferencia Intergubernamental de Roma fue especialmente intenso en términos de declaraciones de los gobernantes de los distintos países sobre el proceso necesario para la consecución de la UEM. Finalmente, en la Cumbre Extraordinaria de Roma del 27 y 28 de octubre se llegó a una posición común para once de los doce países miembros (Gran Bretaña fue la excepción). Los acuerdos tomados consistieron básicamente en fijar el inicio de la segunda etapa de la UEM en enero de 1994, una vez conseguido plenamente el Mercado Único, y ratificar un nuevo tratado que posibilitase legalmente la consecución de la UEM y que asegurase la independencia respecto los gobiernos del nuevo BCE constituyendo en esta etapa un organismo que coordinase las actuaciones de los Bancos Centrales Nacionales, el SEBC. Una vez iniciada la segunda etapa, se crearía el BCE y al cabo de tres años se estudiaría el paso a la tercera etapa en la que el ECU se convertiría en la moneda única europea.

Durante 1991, ante los problemas derivados de la reunificación alemana y, quizás la excesiva ambición del calendario previsto, se decidió aplazar el establecimiento del

SEBC hasta el comienzo de la tercera etapa, proponiéndose a cambio la creación del Instituto Monetario Europeo (IME) que tendría como misión coordinar las políticas monetarias de todos los países candidatos a formar parte de la tercera etapa de la UEM. Además, comenzó a gestarse la idea de que el paso a la tercera etapa de cada uno de los países miembros debería estar condicionada al éxito de los aspirantes en términos de convergencia macroeconómica respecto al resto de socios.

c) El Tratado de Maastricht

El Tratado de la Unión Europea (TUE) o Tratado de Maastricht, debatido y aprobado por el Consejo Europeo de Maastricht los días 9 y 10 de diciembre de 1991 y firmado el 7 de febrero de 1992, sentó las bases legislativas necesarias para llevar a cabo el proyecto de la UEM5 en la línea del propuesto por el “Informe Delors”, aunque incorporando la mayoría de las modificaciones propuestas como fruto de las negociaciones entre países. De este modo, el TUE establecía una transición por etapas que permitiría alcanzar la Unión Monetaria partiendo de la base de que los países miembros de la Comunidad se encontraban en una primera etapa en la que se había conseguido establecer un mercado interior real.

La segunda etapa de la UEM, que de acuerdo con lo establecido en el Art. 109e del TUE debía empezar el 1 de enero de 1994, se diferenciaba de la que se proponía en el “Informe Delors” en que se consideraba como una etapa puramente transitoria puesto que se perseguía preparar el terreno para el cambio cualitativo que supondría la tercera etapa, en la que se fijarían irrevocablemente los tipos de cambio entre las monedas nacionales y la moneda única, desapareciendo las primeras.

5 _{En este sentido cabe destacar que el Tratado también contemplaba la ampliación de las competencias del} Parlamento Europeo (contribuyendo a disminuir el “déficit democrático” de la Comunidad) y establecía el marco adecuado para que se produjese una mayor cooperación política entre los Estados miembros, especialmente en materia de política exterior.

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El elemento clave del esquema institucional definido en el TUE fue el SEBC. Tal y como se definía en el Tratado, el SEBC estaría formado por el BCE y los Bancos Centrales de los Estados miembros. El objetivo principal del SEBC (Art. 105.1 TUE) consistía en mantener la estabilidad de precios apoyando, en la medida de lo posible, la política económica general de la Unión a través del diseño y de la ejecución de la política monetaria, pero, de acuerdo con el Art. 107 del TUE, manteniendo su independencia respecto los gobiernos e instituciones comunitarias. Sin embargo, hay que destacar que el Art. 12.1 del Estatuto del SEBC incluía el principio de subsidiariedad en función del cual el BCE podría delegar en los Bancos Centrales Nacionales determinadas competencias.

Los órganos de decisión del SEBC eran los mismos órganos rectores que los del BCE: el Consejo de Gobierno y el Comité Ejecutivo6. El Consejo de Gobierno sería el órgano fundamental y estaría formado por los miembros del Comité Ejecutivo (órgano básicamente de gestión) y los Gobernadores de los Bancos Centrales. Las decisiones del Consejo se tomarían por mayoría simple, excepto en las decisiones relativas a los Art. 28, 29, 30, 32 y 33 del Protocolo del SEBC (suscripción del capital, reservas y ubicación de los recursos financieros) que debían ser tomadas por mayoría cualificada ponderando cada uno de los votos por la participación de cada país en el capital del BCE. La suscripción del capital del BCE se establecía de acuerdo con el Art. 29 del Protocolo y del Art. 109e.1 del TUE, de manera que la proporción de cada país dependería en el 50% del peso de la población nacional en el conjunto de la Unión durante el penúltimo año antes de la creación del SEBC y, en el otro 50%, del peso del PIB nacional a precios de mercado respecto al europeo durante los últimos cinco años antes del penúltimo de la creación del SEBC.

Con la finalidad de llevar a cabo los preparativos necesarios para la transición hacia la tercera etapa, en el TUE también se preveía la creación, con carácter transitorio (dado

6 _{El Tratado también preveía la creación del Consejo General, de naturaleza transitoria, y que sería el} único órgano del que formarían parte los países inicialmente excluidos de la Zona Euro.

que sería sustituido por el BCE), del IME en el inicio de la segunda fase, reemplazando al FECOM y al Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales. Sus principales funciones consistirían en fortalecer la cooperación entre los Bancos Centrales y la coordinación de las políticas monetarias, así como supervisar el funcionamiento del SME y, quizás la más importante, desarrollar el marco normativo, organizacional y logístico necesario para que el SEBC pudiese llevar a cabo las tareas que se le encomendaban en un entorno de libre competencia en una economía de mercado (Art. 4.2 del Protocolo del IME).

De acuerdo con el Art. 109j del TUE, el calendario previsto para llevar a cabo la transición hacia la tercera etapa combinaba plazos fijos con otros que dependían del cumplimiento de una serie de requisitos de convergencia macroeconómica definidos en el propio Tratado y en un Protocolo anexo. El plazo fijado inicialmente para la entrada en vigor de la tercera etapa dependía del cumplimiento de los criterios de convergencia por la mayoría de los países o, a más tardar, el 1 de enero de 1999 con los países que los cumpliesen en base a un examen realizado antes de julio de 1998. Los criterios de convergencia, concretados en el Protocolo anexo al Tratado, se centraban en los siguientes aspectos:

a) estabilidad de precios (Art. 1 del Protocolo): la tasa media de inflación durante el año anterior al examen, medida a partir de Índices de Precios al Consumo homogéneos entre los países, no debería exceder en más de 1.5 puntos porcentuales respecto a los tres Estados miembros con un mejor comportamiento en términos de estabilidad de precios;

b) déficit excesivo del Sector Público (Protocolos específicos, Art. 2 del Protocolo y Art. 104c.6 del TUE): el déficit del Sector Público no debería superar el 3% del PIB, excepto en el caso en que esta proporción hubiese disminuido de manera sustancial y continuada y se encontrase en niveles próximos al de referencia. También se preveía tener en cuenta las desviaciones puramente temporales y la

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coyuntura económica existente. Este requisito se complementaba con la condición de que la deuda pública contraída no debería superar el 60% del PIB con las mismas matizaciones del caso anterior;

c) participación en el mecanismo cambiario del SME (Art. 3 del Protocolo): durante los dos años anteriores al examen, la moneda nacional debería haber respetado los márgenes de fluctuación normales del mecanismo de cambios del SME sin tensiones excesivas ni haber llevado a cabo ninguna devaluación por iniciativa propia en el mismo período; y,

d) tipos de interés (Art. 4 del Protocolo): durante el año anterior al examen, el tipo medio de interés nominal a largo plazo no debería superar en más de 2 puntos porcentuales el de los tres países, como máximo, que mostrasen una mayor estabilidad de precios teniendo en cuenta los bonos del Estado o valores comparables en función de las definiciones nacionales.

De acuerdo con el Art. 109j del TUE, el cumplimiento de estos requisitos debía ser evaluado por el Consejo Europeo a más tardar el 1 de julio de 1998 en función de los informes elaborados por la Comisión Europea y el IME para tomar así la decisión sobre qué países debían participar en la tercera fase de la UEM.

Durante los meses siguientes a la firma del TUE se llevó a cabo el proceso de ratificación exigido en el propio Tratado en cada uno de los Estados miembros. En algunos países, como España, la ratificación se produjo en los Parlamentos Nacionales, mientras que en otros se optó por realizar un referéndum. El proceso fue largo y delicado7, pero finalmente el 1 de noviembre de 1993 el TUE entró en vigor.

7 _{En Irlanda el resultado del referéndum celebrado el 18 de junio de 1992 fue de un 69.05% a favor del} TUE. En Francia el referéndum se celebró el 20 de septiembre de 1992 y el TUE se aprobó por un ajustado 51.05%. En el caso de Dinamarca fue necesaria la celebración de dos referéndums para ratificar el Tratado. En el primero, realizado el 2 de junio de 1992, la respuesta fue negativa por un 50.7%. En el segundo, celebrado el 18 de mayo de 1993 después de que los Doce suscribieran un compromiso en que se permitía a Dinamarca la posibilidad de no participar en la tercera etapa de la UEM si lo creía

Sin embargo, paralelamente a este proceso, el SME vivió una de las mayores crisis desde su creación como consecuencia de los ataques especulativos internacionales sobre las monedas europeas. La inestabilidad de esta situación provocó que los ministros de Economía y Finanzas de la Comunidad se vieran obligados, el 2 de agosto de 1993, a ampliar los márgenes de fluctuación de las monedas desde el ±2.25% (o ±6% en España e Italia) hasta el ±15%.

El 1 de enero de 1995 la Comunidad dio un paso decisivo en cuanto a sus aspiraciones de ampliación: Austria, Finlandia y Suecia pasaron a ser miembros de la Unión Europea, que sumaba así quince miembros. Noruega, a pesar de haber participado en las negociaciones, no se incorporó a la Comunidad como resultado de la negativa de su población consultada en referéndum. Este entorno planteó nuevos retos para el conjunto de países de la Unión Europea entre los que destacó la necesidad de revisar los Tratados para facilitar la incorporación de nuevos países y avanzar en el proceso de integración monetaria, que como consecuencia de la crisis monetaria, se había puesto en duda.

d) El Consejo Europeo de Madrid

Por este motivo, el 3 de junio de 1995 se creó un grupo de reflexión que tenía como principal objetivo analizar dichos problemas. El resultado de los trabajos de este grupo cristalizó en el establecimiento de una agenda detallada para la conferencia del Consejo Europeo que se celebró en Madrid el 15 y 16 de diciembre de 1995. Las principales decisiones tomadas en este Consejo8 concretaron en mayor medida las líneas definidas en el TUE en relación a la consecución de la UEM.

conveniente (opting-out) del mismo modo en que se había hecho para Gran Bretaña, la respuesta fue afirmativa por un 51.8%. El último “escollo nacional” que tuvo que superar el Tratado fue la aprobación por parte del Tribunal Constitucional Alemán (el 12 de octubre de 1993) a instancias del recurso presentado por ciudadanos contrarios al TUE a pesar de que ya había sido aprobado por su Parlamento. 8 _{A parte de las relacionadas con la UEM, también se adoptaron decisiones políticas relacionadas con la} lucha contra el desempleo como principal prioridad de los países de la Unión.

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En primer lugar, se remarcaba la necesidad de asegurar la continuidad, una vez conseguida, de la convergencia de los países que participasen en la tercera etapa de la Unión Monetaria. Se tomó, por tanto, la decisión de trabajar en el diseño de un mecanismo que asegurase la disciplina presupuestaria de los Estados participantes para garantizar la estabilidad monetaria.

En segundo lugar, se resolvieron algunos aspectos técnicos relacionados con la adopción de la nueva moneda, entre los que cabe destacar la decisión de fijar el tipo de cambio del ECU con la futura moneda única igual a la unidad. Del mismo modo, se decidió que para garantizar la continuidad de los contratos expresados en monedas nacionales, una vez adoptada la moneda única, se procedería a la conversión automática de las monedas. También se decidió el nombre de la moneda única: Euro.

En tercer lugar, se aprobó el calendario y las principales acciones a llevar a cabo durante