De la incorporación de la figura de la extensión de

Ahora bien, en relación a la incorporación de la figura de la extensión de jurisprudencia por parte de las autoridades administrativas en el procedimiento administrativo, hemos de considerar los planteamientos precedentes, en cuanto a la introducción del nuevo Código. De tal manera, es entendible que en sus relaciones con los administrados las autoridades públicas, al adelantar las actuaciones que les corresponden, deben interpretar y aplicar las normas del ordenamiento jurídico con fundamento en los principios constitucionales y legales, especialmente los relacionados con los procedimientos administrativos, entre los

39_{CORREA PALACIO, Ruth Stella. “Fundamentos de la Reforma del Libro Segundo del Nuevo Código de} Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en Memorias…., p. 79.

cuales, y sin perjuicio del carácter universal del Debido Proceso, para el tema que nos ocupa es indispensable referirnos a los principios de Igualdad y Eficacia.

La primera referencia normativa que se encuentra en el nuevo código en relación con la materia, aparece en el numeral 2º del artículo 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo40; en la que se señala, sin decirlo escuetamente que extensión de la jurisprudencia por parte de las autoridades administrativas resulta la expresión del principio de la igualdad en esta primera parte de este nuevo compendio normativo. Al respecto, el doctor Jorge Enrique Santos Rodríguez señala:

“Con base en el preámbulo y los artículos 13 y 209 de la Constitución Política, la jurisprudencia ha tratado a la igualdad como un valor, un derecho fundamental y un principio de las actuaciones administrativas. (…) En su aplicación al procedimiento administrativo, la igualdad se traducen diversas garantías para los sujetos de una actuación administrativa: en primer lugar, todos los intervinientes tienen derecho a que la autoridad les brinde la misma oportunidad para intervenir y controvertir sus decisiones; además, los intervinientes tienen derecho a que la administración sea coherente en la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias en casos semejantes, de tal manera que se evite que la misma situación fáctica tengan soluciones diferentes”41_.

Para el doctor Rafael Osteau de Lafont Pianeta, en esencia, la razón de ser del principio aludido consiste en asignarle a la administración la obligación de garantizarle a los asociados un trato objetivamente igualitario en la definición de los asuntos por los cuales

40 _{Ley 1437 de 2011. Artículo 3. Principios. (…) 2º En virtud del principio de igualdad, las autoridades}

darán el mismo trato y protección a las personas e instituciones que intervengan en las actuaciones bajo su conocimiento. No obstante, serán objeto de trato y protección especial las personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta

estos acuden ante aquellas, dentro de los cuales queda comprendido lo atinente al reconocimiento de sus derechos.

De otro lado, a nivel de principios la figura encuentra asidero en el numeral 11 del mismo artículo 3º citado42, referente al principio de la eficacia, en opinión del citado ex magistrado, la consonancia de éste principio con el de la igualdad se debe a que la eficacia busca que en sus actuaciones las autoridades hagan efectiva la garantía de protección de los derechos, por encima de las eventuales dificultades que puedan presentarse durante aquellas, entre las cuales indudablemente se encuentra la del trato igualitario frente a los asuntos resueltos con anterioridad al caso sometido a su definición.

Por lo anterior, es entendible que en la regulación de la relación entre administración, el orden jurídico administrativo haya adoptado un régimen de deberes, prohibiciones, impedimentos y recusaciones predicables de los servidores públicos, a partir de la consagración de unos derechos de los asociados, tales como el de presentar peticiones y obtener respuestas, conocer el estado de las actuaciones administrativas, obtener información, ser tratados con respeto y consideración, recibir atención especial y preferente en los casos de indefensión o debilidad, exigir el cumplimiento de las responsabilidades públicas, a formular alegaciones y aportar y solicitar pruebas para sustentar sus posiciones. Concretamente uno de esos deberes que se le imponen a las autoridades públicas, y uno de los más importantes, es el “deber de aplicación uniforme de las normas y de la jurisprudencia” a que se refiere el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Son varios los aspectos a que hace referencia esta norma, los cuales, según el doctor Rafael Osteau de Lafont, se pueden esquematizar así:

42 _{Ley 1437 de 2011. Artículo 3. Principios. (…) 11º En virtud del principio de eficacia, las autoridades}

buscarán que los procedimiento logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho

En primer término, debe considerarse que el artículo 10 citado se funda sobre la base de proteger efectivamente el principio de la igualdad en la definición de los asuntos que los asociados someten a la consideración de las autoridades, especialmente en cuanto al reconocimiento de los derechos que les son determinados por el ordenamiento jurídico, como se anunció.

A consecuencia de esto, se entiende que a tales autoridades se les imponga el deber de aplicar de la misma manera las normas del orden jurídico, en sus manifestaciones constitucionales, legales y reglamentarias, a quienes se encuentren en igualdad de condiciones y en los supuestos correspondientes a situaciones que se hayan resuelto con anterioridad.

Con ello se busca, fundamentalmente, que las instituciones y los servidores públicos propicien el trato debido a los administrados y den muestras de respeto con respecto a las decisiones que adopten, aplicándolas hacía el futuro en relación con situaciones equivalentes, con lo cual se introduce una modalidad de lo que la doctrina ha denominado el “precedente administrativo”.

Para Lafont Pianeta, el precedente se convierte en una técnica jurídica que, gracias al cotejo de un acto con otro posterior, pretende extraer consecuencias jurídicas para el presente; derivando ciertos efectos de naturaleza fundamentalmente argumentativa, obligando a razonar por qué no se actúa como se había hecho anteriormente. Sin embargo, señala, dentro de la administración, la idea de precedente tiene una connotación funcional.

El caso anterior es útil porque orienta la actividad presente y, en esa medida, prácticamente todos los casos anteriores son precedente. De acuerdo al ex magistrado, el precedente administrativo se presenta como un hecho, un acto administrativo anterior que sirve de referencia para la actuación presente, sin desplegar efectos jurídicos ni llevar asociada ninguna carga de bondad moral. Sencillamente, cuando se adopta una decisión, ésta actúa como guía para las demás decisiones sobre el mismo tema; esa orientación será beneficiosa

cuando se aplique a casos semejantes y dejará de serlo cuando se proyecte sobre supuestos que muestran circunstancias de hecho que justifiquen un tratamiento distinto. Se toma así conciencia de la red de “pre- decisiones” que conforma la adopción de decisiones administrativas y de la coherencia entre ellas.

Por su parte, el Consejero de Estado, Enrique José Arboleda Perdomo, sostiene que fueron tres los argumentos a favor de esta figura que se discutieron en el Congreso; en primer lugar, se consideró que garantizaba los principios de igualdad y confianza legítima, toda vez que implican un tratamiento igualitario para personas en idénticas situaciones de hecho y de derecho, además de que se asegura la confianza legítima de quienes acuden a la administración con bases en decisiones anteriores.

En segundo lugar, dice el profesor Arboleda se consideraron lo posibles beneficios para la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto a la congestión judicial que hoy por hoy reporta esta jurisdicción, a la luz del principio de eficacia y celeridad.

En tercer lugar, como consecuencia de lo anterior, debemos considerar en términos económicos lo beneficioso que resulta para el Estado, si se observa el despilfarro en recursos que supone llevar estos procesos por la jurisdicción contencioso administrativa y la posibilidad de producir fallos contradictorios; por último, esta figura brinda mayor seguridad jurídica43.

Volviendo al doctor Augusto Hernández Becerra, expone en el artículo citado, al referirse al punto: que la Ley 1437 de 2011 propone, en los conocidos artículo: 10, 102, 269, 270 y 271, un practico sistema de reglas que convierte a la jurisprudencia en guía segura para que Estado de a los ciudadanos un trato más igualitario y justo. Dicho sistema tiene como eje una especial categoría de sentencia, las Sentencias de Unificación Jurisprudencial definidas en el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 y que bajo determinadas condiciones y según procedimientos especiales, competerá expedir al Consejo de Estado, en su condición de

43 _{ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al nuevo Código de Procedimiento Administrativo y} de lo Contencioso Administrativo. Legis. Primera Edición. Bogotá. 2011. Pp. 28-29.

“tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, según las voces del artículo 237 numeral I de la Constitución.

Continúa apuntando que a partir de esta noción central, la de las Sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, la Ley 1437 de 2011 construye una visión innovadora de la jurisprudencia como fuente de Derecho, dirigida a orientar tanto la actividad de las autoridades administrativas como la de los propios jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Manifiesta este autor, que el artículo 10 del Código, impone a las autoridades administrativas el deber de tener en cuenta las Sentencias de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado en sus decisiones, y que el artículo 102 confiere a las personas el derecho a pedir a las administración que extienda a su caso particular los efectos de dicha sentencias, siempre y cuando acrediten encontrarse dentro de los mismos supuestos facticos y jurídicos, con la alternativa de poder acudir ante el Consejo de Estado para que estudie y decida su caso si la administración negare la petición, conforme a las reglas del artículo 269.

Se evidencia entonces, que para este doctrinante la institución establecida en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, es asimilable ante todo, a un derecho o facultad para los administrados, que ese íntimamente vinculado con la jurisprudencia y concepto de sentencias de unificación44.

44_{“Es estudio del papel de la jurisprudencia en el nuevo código ha de abordarse a partir del concepto de} unificación jurisprudencial, de la cual el artículo 2070 formula la siguiente a definición:

Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia: la proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo II de la Ley 1285 de 2009.

Su expedición corresponde, de manera exclusiva, al Consejo de Estado. La Ley 1437 de 2011 desarrolla las facultades del Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo al determinar, en el artículo 270, que tendrá el carácter de sentencias de unificación jurisprudencia las que expida:

 Por importancia jurídica

 Por trascendencia económica o social

 Por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia

Dicho lo anterior, Augusto Hernández Becerra colige que el fortalecimiento de la unificación de la jurisprudencia, como técnica para construir precedentes judiciales con fuerza vinculante para las autoridades, es un ejemplo de cómo el sistema jurídico de derecho codificado, propio de nuestra sociedad y que deriva de la tradición europea continental, viene registrando una evolución que le aproxima, en algunas de sus aspectos característicos, al sistema del common law.

De acuerdo al ex Consejero de Estado, en Colombia esta tendencia es claramente identificable a partir de la Constitución de 1991, en virtud del especial impulso de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y al amplio laboratorio de experimentación judicial que ha proporcionado la acción de tutela, junto con la práctica de las sentencias de unificación que en esta materia desarrollado la Corte; expone, que luego de superar algunas dubitaciones, la Corte fue consolidando, no sin resistencia de la cultura jurídica nacional, una doctrina decidida sobre precedentes a partir de una importante sucesión de fallos entre los que cita: C-037 de 1996, T-175 de 1997, T-321 de 1998, T-566 de 1998 y SU-047 de 1999, para proseguir citando apartes jurisprudenciales sobre el especial valor jurídico45.

 Las relativas al mecanismo eventual de revisión.

Mediante las sentencias de unificación jurisprudencial el Consejo de Estado asume una importante y nueva función, la de identificar las decisiones de la jurisdicción que constituyan jurisprudencia establecida, reiterada, comúnmente aceptada por los jueces y por tanto permanente en determinados puntos de derecho, y fijarlas con toda la formalidad en estas sentencias especiales que se convertirán, hacia el futuro, en guía segura, conocida y previsible de las autoridades administrativas y de los jueces en su función ejecutora de la

le ley.”

45_{“En principio, como lo ha sostenido esta Corporación, la interpretación del artículo 30 de la Carta} política, en cuanto consagra el principio de la autonomía judicial, hace inferir que la fuente primaria para la decisión judicial está conformada por las normas que integran bloque de constitucionalidad y las previsiones del derecho ordinario, por lo que la jurisprudencia y la doctrina toman la forma de fuentes auxiliares de la interpretación de tales textos. No obstante, el contenido y alcance del principio mencionado debe comprenderse en armonía con las previsiones contenidas en la misma Carta Política, que adscriben a las altas cortes la función de unificación jurisprudencial dentro de cada una de sus jurisdicciones.

Por esta razón, sus precedentes adquieren fuerza vinculante, además, como ya se indicó, el seguimiento de dichas reglas jurisprudenciales adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legitima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces.”

En este repaso jurisprudencial, explica el doctor Hernández Becerra, que la Corte Constitucional, además de reiterar el carácter vinculante de la jurisprudencia, ha sugerido en varias oportunidades que se legisle para dar desarrollo a mecanismos procesales de unificación de la jurisprudencia, con fundamento en que por este medio se contribuye a la seguridad jurídica y se garantiza trato igual a las personas.46

Manifiesta entonces, que para el máximo tribunal constitucional colombiano, es claro que unificar la jurisprudencia es una función propia de las altas cortes como órganos de cierre que son de la respectiva jurisdicción. De manera que, en su sentir, la evolución en estos últimos veinte años, de los pronunciamientos de la Corte y del clima intelectual, asumiendo no solo orientación principialística, sino también la teleológica del ordenamiento constitucional que nos rige, ha propiciado las innovaciones de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente reflexiona, que desde la entrada en vigencia de la Carta Política, el desarrollo constitucional movido por distintos actores, ha influenciado la organización judicial, permeando el constitucionalismo en todas la ramas del derecho, y asimismo, ha resaltado la defensa de derechos e inspirado confianza para los asociados, de mayor confianza hacia los jueces y propia dignidad.

SECCIÓN B. Marco normativo de la investigación:

Habiendo agotado el estudio histórico de la figura, en este estado de la investigación, es procedente realizar un examen, de la normatividad que rodea al artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, desde una interpretación sistemática del mismo, como de aquellas normas que pueden verse vulneradas con la aplicación de dicha figura, esto con el objeto de construir un marco normativo de la investigación.

46 _{Corte Constitucional Sentencia C-180 de 2006. “La unificación de la jurisprudencia por parte de los altos} tribunales tiene un papel muy importante de la interpretación y la aplicación de las disposiciones jurídicas por parte de los jueces, en cuanto garantiza los principios de seguridad jurídica y de igualdad de las personas.

Con el fin de lograr tales objetivos, en ejercicio de la mencionada libertada de configuración normativa, el legislador puede establecer mecanismos procesales de unificación de la jurisprudencia mediante recursos o trámites especiales ante altas corporaciones judiciales y, así mismo, puede modificar o suprimir los

Además de lo dicho, no puede desconocerse el papel de la jurisprudencia, en la construcción del marco normativo, en tanto ésta, no solamente aporta al crecimiento académico y científico de la investigación, sino que señala los puntos de vista hermenéuticos de las normas.

La Ley 1437 de 2011 incorpora en los artículos 1047, 102, 269 y 270, el trato igualitario de parte de las autoridades administrativas y de la jurisdicción contenciosa administrativa hacia los particulares que se encuentren en idéntica situación de hecho y de Derecho, mediante la aplicación uniforme de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, concretándose en la extensión de las sentencias de unificación del Consejo de Estado. Extensión, que de acuerdo a la Corte Constitucional, en la sentencia C-816/11, se aplica no solo respecto de la citada corporación sino también en relación a la estructura jerárquica de la administración de justicia, particularmente frente a los demás órganos de cierre de las restantes jurisdicciones, y muy especialmente en relación a la Corte Constitucional.

Los problemas jurídicos que le correspondió resolver a la Corte Constitucional radicaron en definir en primer lugar, si la aplicación extensiva de las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado que reconocen un derecho a quienes se hallen en la misma situación fáctica y jurídica resuelta en ella, vulnera el sistema de fuentes del derecho previsto en el artículo 230 de la Constitución Política, al desconocer el carácter de criterio auxiliar de interpretación.

47 _{Ley 1437 de 2011.Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver}

los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. Nota: Declarado EXEQUIBLE de manera condicionada, mediante Sentencia C-634/11, por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad.

En segundo lugar, determinar si el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, en lo demandado, desconoce el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4º de la Constitución y las competencias que el artículo 241 de la Carta Política le confiere a la