La Infraestructura Verde y la evaluación ambiental: jerarquía de mitigación y medidas reparadoras

La evaluación ambiental es el procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos. La evaluación ambiental incluye tanto la evaluación ambiental estratégica (EAE) como la evaluación de impacto ambiental (EIA). Esta definición se recoge en el artículo 5 de la Ley 21/2013, de 9 de

diciembre, de evaluación ambiental.

El preámbulo de dicha ley menciona que el proceso de evaluación ambiental resulta indispensable para la protección del medio ambiente. Facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas. Y a través de la evaluación de proyectos, garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación. La evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo, asegurando que éste sea sostenible e integrador.

Los procedimientos de evaluación ambiental se sujetan a una serie de principios, entre los cuales se encuentran la protección y mejora del medio ambiente, la cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las comunidades autónomas, el desarrollo sostenible, la integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones, la actuación de acuerdo al mejor conocimiento científico posible, la acción preventiva y cautelar y la corrección y compensación de los impactos sobre el medio ambiente. De esta manera, la evaluación ambiental se convierte en otra herramienta importante, cuando no fundamental, para aplicar las medidas y objetivos que marque la Estrategia Nacional de IVCRE.

A nivel europeo, la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres somete a evaluación ambiental aquellos planes, programas y proyectos que puedan afectar negativamente a la coherencia de la red Natura 2000. En este sentido, la Directiva 2001/43/CE de evaluación de planes y programas con incidencia en la ordenación del territorio, se constituye como un instrumento fundamental para materializar la integración de las redes ecológicas en la práctica de la ordenación del territorio a diferentes escalas, incluida la escala de planificación urbanística y de proyectos.

La evaluación ambiental estratégica de planes y programas constituye una herramienta adecuada para incorporar la cuestión ambiental a la política de ordenación, impulsando el desarrollo de proyectos de ordenación del territorio en clave de sostenibilidad, y favoreciendo la cooperación con los espacios protegidos y sus funciones ecológicas y territoriales (Europarc-España, 2005).

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El análisis de la conectividad ecológica y la consiguiente delimitación de corredores ecológicos o superficies de terreno que impliquen una mayor permeabilización del territorio de forma espacialmente explícita, a distintas escalas, permite integrar de forma óptima el criterio de la conectividad en los procesos de evaluación ambiental de planes y proyectos, a través de su consideración en la selección de alternativas y prevención de impactos.

Dentro de la evaluación ambiental, es de destacar el proceso de jerarquía de mitigación en la identificación de impactos residuales y con el objetivo de evitar la pérdida neta de biodiversidad. La «jerarquía de la mitigación» es una herramienta diseñada para reducir al máximo las posibles afecciones que las actividades económicas tienen sobre la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas en un territorio y, por lo tanto, directamente relacionada con el mantenimiento de la Infraestructura Verde. Este modelo consiste en una secuencia de cuatro acciones clave: evitar, minimizar, restaurar y compensar el impacto ambiental, siguiendo un orden decreciente de prioridad. Sólo se debería acudir a la restauración ecológica cuando resulte imposible evitar o minimizar, empleándola como una herramienta de corrección de impactos capaz de recuperar ecosistemas funcionales, complejos, diversos y adaptados a posibles cambios en las condiciones ambientales. Por otro lado, la restauración ecológica permite definir las acciones de compensación específicas para cada tipo de actividad, creando y conservando capital natural para las poblaciones locales. Así, la restauración ecológica aplicada sobre el modelo de jerarquía de la mitigación contribuye no sólo a frenar la pérdida neta de biodiversidad (No Net Loss) sino también a la posible generación de un impacto positivo (Net Positive Impact).

Un aspecto que merece especial consideración es que, para lograr el objetivo de «no pérdida neta de biodiversidad y servicios de los ecosistemas», se puede contar con esquemas que introduzcan la compensación por pérdidas de biodiversidad. No obstante, la fortaleza de las medidas de compensación estriba en que sean entendidas en un contexto de cumplimiento estricto de la «jerarquía de la mitigación», de modo que estas compensaciones sólo sean utilizadas en el marco de impactos residuales inevitables. De lo contrario, difícilmente se alcanzará el objetivo de mejorar la biodiversidad en España y, posiblemente, la legitimidad de la misma quedaría en entredicho.

Según la NMBA (National Mitigation Banking Association), los Bancos de Conservación de la Naturaleza suponen la “restauración, creación, mejora o conservación de hábitats con el objetivo expreso de compensar impactos residuales (no evitables) generados por distintas actividades cuando éstos no pueden ser corregidos in situ o no serán tan beneficiosos desde el punto de vista ambiental”. Las unidades de mejora de valores ambientales se pueden expresar en hectáreas o unidades poblacionales según el caso, y estas mejoras tienen una traducción en créditos que son los elementos que posteriormente podrán convertirse en objeto del libre mercado. Sus propietarios son responsables del mantenimiento de los valores ambientales de los mismos a largo plazo y los promotores del Banco de Conservación pueden vender los créditos a organizaciones o empresas que deban compensar impactos ambientales a un precio fijado por el mercado. De esta manera, el que adquiere créditos a través de esta modalidad de compensación, transfiere su responsabilidad al propietario del Banco de Conservación. Antes de que la creación de uno de estos bancos adquiera la posibilidad de vender sus créditos, los gobiernos deben aprobar los planes para la creación de cada Banco de Conservación, que debe incluir tanto los valores que pretende restaurar o conservar, como las medidas que se adoptarán para llevarlo a cabo, así como un plan de seguimiento.

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En el contexto español, la aplicación de los Bancos de Conservación de la Naturaleza como medida compensatoria o complementaria, se regula a través de la Ley 21/2013 de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental a través de su disposición adicional octava. Conforme a la misma, los créditos de conservación podrán constituir las medidas compensatorias o complementarias previstas en la legislación de evaluación ambiental, responsabilidad medioambiental o sobre patrimonio natural y biodiversidad, con el objetivo de que los efectos negativos ocasionados a un valor natural sean equilibrados por los efectos positivos generados sobre el mismo o semejante valor natural, en el mismo o lugar diferente.

La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, establece un nuevo régimen administrativo de reparación de daños medioambientales, basado en los principios de prevención y de que «quien contamina paga», de acuerdo con el cual los operadores que ocasionen daños significativos a los recursos naturales o amenacen con ocasionarlos, deben adoptar las medidas necesarias para prevenirlos o, cuando el daño se haya producido, para evitarlos, limitando o impidiendo mayores daños medioambientales, así como devolver los recursos naturales dañados al estado en el que se encontraban antes de que se produjese el daño.

Los recursos naturales protegidos por esta ley son los que están recogidos en el concepto de daño medioambiental, es decir los daños que produzcan efectos adversos significativos: a las aguas, incluidas las aguas marinas, al suelo, a la ribera del mar y de las rías, y a las especies de la flora y de la fauna silvestres presentes temporal o permanentemente en España, así como a los hábitats de todas las especies silvestres autóctonas (no obstante la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental especifica que los daños a las especies y a los hábitat no incluirán los efectos adversos previamente identificados, derivados de un acto del operador expresamente autorizado al amparo de lo establecido en las siguientes normas: 1.º El artículo 6.3 y 4 o el artículo 13 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres).

La responsabilidad medioambiental esde carácter objetivo, para las actividades incluidas en el anexo III de la ley, respecto de las medidas de prevención, evitación y reparación, y para las actividades no incluidas en el anexo III, respecto de las medidas de prevención y evitación, de forma que las obligaciones de llevar a cabo estas medidas se establecen al margen de cualquier culpa, dolo o negligencia que haya podido existir en su comportamiento.

Por otra parte, para las actividades no incluidas en el anexo III, se establece un régimen de responsabilidad subjetiva respecto de las medidas de reparación, de forma que éstas serán exigibles cuando medie dolo, culpa o negligencia.

La responsabilidad medioambiental es, además, una responsabilidad ilimitada, pues el contenido de la obligación de reparación (o, en su caso, de prevención y/o evitación) que asume el operador responsable consiste en devolver los recursos naturales dañados a su estado original. Se pone el énfasis en la restauración total de los recursos naturales y de los servicios que prestan, y se prima el valor medioambiental, el cual no se entiende satisfecho con una mera indemnización dineraria.

Por otro lado, cabe destacar que no todos los daños que sufran estos recursos naturales generarán responsabilidad medioambiental. Para que la ley pueda ser aplicada, se deberá estar en presencia de amenazas de daños o de daños propiamente dichos que produzcan efectos adversos significativos sobre los recursos naturales. En el caso de los suelos, el concepto de daño

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incluye los riesgos significativos de que se produzcan efectos adversos sobre la salud humana o el medio ambiente.

El procedimiento para la determinación de la significatividad del daño viene determinado en el reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, en sus artículos 15, 16, 17 y 18, y es un factor básico a la hora de determinar la exigencia de la responsabilidad medioambiental.

La forma de reparar el daño se lleva a cabo mediante la aplicación de medidas reparadoras, que es toda acción o conjunto de acciones, incluidas las de carácter provisional, que tenga por objeto reparar, restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos naturales dañados, o facilitar una alternativa equivalente a ellos.

Las medidas reparadoras son la reparación primaria, donde la medida correctora que restituye o aproxima al máximo los recursos naturales o servicios de recursos naturales dañados a su estado básico; la reparación complementaria, que son las medidas correctoras adoptadas en relación con los recursos naturales o los servicios de recursos naturales para compensar el hecho de que la reparación primaria no haya dado lugar a la plena restitución de los recursos naturales o servicios de recursos naturales dañados; y finalmente la reparación compensatoria, que es toda acción adoptada para compensar las pérdidas provisionales de recursos naturales o servicios de recursos naturales que tengan lugar desde la fecha en que se produjo el daño hasta el momento en que la reparación primaria haya surtido todo su efecto. No consiste en una compensación financiera al público.

La siguiente figura ilustra de forma gráfica los distintos tipos de medidas de reparación que contempla la normativa sobre responsabilidad medioambiental.

Figura 15: medidas de reparación para recursos naturales dañados (Dirección General de Biodiversidad y Calidad Ambiental, MITERD).

Daño reversible

Medida primaria

4,32 ud. de recurso reparado

Recurso natural dañado 4,32 ud. Recurso natural 13,45 ud. Medida compensatoria 1,17 ud. de recurso

+ =

Recurso natural dañado 3,89 ud. Recurso natural 14,37 ud. Medida complementaria 3,89 ud. de recurso Daño irreversible Medida compensatoria 1,03 ud. de recurso

+ =

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En el ámbito de la reparación complementaria y compensatoria requiere una mención especial el lugar en el que debe acometerse dicha reparación. Así, se opta por acudir preferentemente al lugar donde se ha producido el daño, o en el lugar más cercano a la ubicación de los recursos naturales y servicios dañados, aunque si esto no resulta posible o adecuado, la autoridad competente podrá acordar que la reparación se realice en un lugar alternativo vinculado geográficamente a los citados recursos naturales, entendiendo que existe dicha vinculación cuando pueda establecerse una conexión ecológica, territorial o paisajística.

Como se ha señalado anteriormente, la disposición adicional octava de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, los créditos de conservación podrán constituir, en el caso de la normativa de responsabilidad medioambiental, las medidas compensatorias o complementarias.