En las democracias representativas la relación que se establece entre representantes y representados puede expresarse en términos de contrato político. En efecto, los repre- sentados son los titulares de la autoridad en una democracia y delegan en los represen- tantes la gestión de esta autoridad, pero reservándose la facultad de exigirles responsabi- lidad por el ejercicio de esta autoridad. De manera que se establece una relación de control político de tipo vertical: de los representados hacia los representantes.
Para desempeñar este control vertical, los ciudadanos tienen a su disposición meca- nismos de control directo sobre sus representantes, como elecciones, plebiscitos o
referenda. Las elecciones son, sin duda, el mecanismo más importante. Para que su fun-
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ción de control político sea real y efectiva es imprescindible que se desarrollen en condi- ciones de autonomía, limpieza y transparencia. En este sentido, hay que valorar positiva- mente los avances de la calidad democrática de las elecciones en América Latina, gran parte de lo cual se explica por la progresiva creación de organismos independientes de administración y fiscalización del proceso electoral. Una revisión de las misiones de ob- servación electoral de la OEA de los últimos años así lo señala.
Pero a la vez que se destaca este fortalecimiento de control político por la vía de las elecciones, deben tenerse presentes las dificultades con que se encuentra a menudo el ejercicio de este control. En primer lugar, este mecanismo de control tiene el inconve- niente de que no puede ser utilizado siempre que se produzca un desvío respecto de los términos del contrato político (Solimano, 2002), por ejemplo, cuando un gobierno incumple un compromiso electoral que había contraído. Asimismo, cuando el contrato político electoral entre el ciudadano y el político se fundamenta –como ocurre en muchos países latinoamericanos– más en vínculos de padrinazgo que en un compromiso en torno a programas y políticas, el ejercicio de responsabilidad democrática que se establece entre representantes y representados queda muy debilitado (Shugart et al., 2003).
Estas dificultades han dado lugar a la aparición de organismos de control político auxiliares de todo tipo, tales como contralorías, defensorías del pueblo o superintendencias, que actúan al servicio de los intereses de la ciudadanía. En las últimas dos décadas, la creación de este tipo de organismos de control vertical a lo largo y ancho de la región dan prueba de esta voluntad de paliar los déficit de control político democrático. La valora- ción del desempeño de estos organismos es, por lo general, positiva. El éxito que han alcanzado ha tenido que ver sobre todo con el mandato de ciertas personalidades que les han otorgado credibilidad. Queda pendiente lograr un mayor nivel de institucionalización, de forma que alcancen credibilidad y legitimidad por sí mismos, independientemente de las personas que ocupan los cargos. En muchos casos, el mal desempeño de estos meca- nismos tiene que ver con los criterios formales de designación de sus miembros que puede comprometer su independencia y hasta bloquear el mismo proceso de designa- ción. Por ejemplo, en Paraguay y Bolivia, el nombramiento del defensor del pueblo ha quedado en varias ocasiones bloqueado debido a la falta de acuerdo entre los partidos políticos, que actúan desde una lógica de cuoteo político (IIG, 2002; IIG, 2004).
Finalmente, no puede abordarse el tema del control político ciudadano de los poderes públicos sin hacer mención a la importancia que tiene el acceso a la información. La correcta utilización de los distintos mecanismos institucionales de control político nece- sita de ciudadanos informados, con acceso a los datos oficiales pero también con acceso a fuentes de información alternativas. Para conseguir un ciudadano convenientemente informado se necesita, por tanto, de la existencia de una prensa independiente respecto del poder político, capaz de denunciar irregularidades y de transparentar el proceso de toma de decisiones políticas.
Una valoración de la evolución de los índices de libertad de prensa en los últimos años
para el conjunto de la región confirma una tendencia positiva respecto de la libertad con
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la que actúan los medios en relación con las presiones políticas y económicas (ver gráfico 5.4). No obstante, la región continúa situándose en el intervalo “parcialmente libre”, aun- que se haya experimentado una notable mejoría a partir de 1999 (la valoración a nivel agregado ha mejorado en 5 puntos en una escala que va del 0 al 100).
Nota: Los valores entre 0 y 30 se asignan a los países donde existe libertad de prensa; entre 31 y 60 a los
parcialmente libres; y entre 61 y 100 a los países donde no existe libertad de prensa.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Freedom House.
Gráfico 5.4
Índice de libertad de prensa agregado para América Latina, 1994-2002
Esto se ha visto acompañado de un fenómeno sobre el que cabe alertar. A medida que los medios de comunicación han adoptado un rol de denuncia y persecución de las irre- gularidades políticas, la ciudadanía les ha ido trasladando mayores niveles de confianza, hasta el punto de identificarlos como actores políticos poseedores de una legitimidad de la que carece la mayoría de las instituciones democráticas.
Conclusiones
Este trabajo ha pretendido analizar las características de la gobernabilidad política de los países de América Latina desde una óptica de igualdad, esto es, examinando en qué medida estas características favorecen o, por el contrario, frenan el avance hacia un ma- yor nivel de igualdad en la región. Este objetivo se ha topado con un problema importan- te: la insuficiencia de la información disponible. Aunque existe una amplia literatura en torno a la gobernabilidad política en América Latina, hay bastantes lagunas, ya sea por- que algunos temas han sido muy poco estudiados, o porque otros, aunque han recibido más atención, ofrecen escasa información a nivel comparado. En especial, todo aquello que vaya más allá de las reglas y comportamientos políticos formales ha sido objeto de
una investigación muy limitada. Por ejemplo, al margen de lo que dictan las reglas forma-
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les sobre el funcionamiento democrático de los partidos, no se sabe casi nada con sufi- ciente rigor de lo que ocurre realmente en su interior y de las reglas que operan ordinaria- mente. Y, como se ha visto, la informalidad tiene tanto peso o más que la formalidad en América Latina. En estas circunstancias, se ha tenido, en ocasiones, que suplir la carencia de información con la presentación de afirmaciones, argumentos e hipótesis sin suficien- te respaldo empírico, pero que puedan servir para orientar futuros trabajos.
Constatadas estas limitaciones, ¿qué conclusiones se desprenden del análisis realiza- do? En primera instancia, conviene resaltar el proceso de democratización que ha desa- rrollado América Latina en los últimos veinticinco años, proceso aún muy incompleto e imperfecto, pero que representa un importante avance con respecto al pasado político de la región. A pesar de las oportunidades que, teóricamente, conlleva un proceso de de- mocratización para ampliar el nivel de igualdad e inclusión social, esto no ha ocurrido en la mayoría de los casos, fundamentalmente por tres razones. La primera es la incapacidad que han demostrado las nuevas instituciones políticas para reducir la situación de desigualdad y exclusión existente. La segunda es la importancia de la captura del proceso político por parte de ciertos grupos y sectores sociales, que logran imponer la defensa de sus intereses por encima del interés general y, en particular, del de los más desfavorecidos. Por último, el peso de una institucionalidad informal que establece relaciones políticas muy verticales, de largo arraigo en la región, y que frena el avance hacia mayores niveles de igualdad. Todo lo anterior compone un complejo marco político-institucional (formal e informal) que obsta- culiza el progreso hacia niveles más amplios de igualdad e inclusión social.
El análisis realizado ha prestado una particular atención a dos grupos de instituciones políticas de las democracias latinoamericanas que tienen una influencia destacada sobre la igualdad: a) las instituciones que regulan la agregación y representación política (siste- ma electoral y de partidos); y b) las que pautan el control y rendición de cuentas del poder político (instituciones de control horizontal y vertical). Este análisis permite hacer un balance general del desempeño de estas instituciones e identificar, concretamente, cuá- les son las principales deficiencias que requieren reformas institucionales en favor de la igualdad.
Comenzando por las instituciones electorales, los esfuerzos realizados en el conjunto de la región para garantizar procesos electorales más justos y transparentes así como para hacerlos más inclusivos han dado sus frutos. No obstante, en el trabajo se han puesto de manifiesto algunas de las debilidades institucionales persistentes y algunas de las principales confusiones que han acompañado a los procesos de ingeniería electoral. Con relación a las debilidades, es particularmente preocupante el elevado porcentaje de población que no está registrada electoralmente en algunos países y, en consecuencia, no puede ejercer el derecho de voto. A este respecto, es prioritario fortalecer el papel de la justicia y la administración electoral en aras de garantizar un acceso igualitario al proce- so electoral al conjunto de los grupos y sectores sociales. En el caso particular de las mujeres, su integración a la vida política latinoamericana ha ido en aumento en los últi-
mos años como efecto de la incorporación de los cupos de discriminación positiva, aun-
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que, a menudo, los efectos buscados no se han logrado debido a la influencia de otros factores institucionales, sobre todo, del propio sistema electoral y de las estructuras y dinámicas internas de los partidos.
Por lo que se refiere a las confusiones que, con frecuencia, han acompañado a las reformas electorales, en este trabajo se ha pretendido resaltar que los repetidos ejerci- cios de ingeniería electoral en América Latina han tenido efectos ambivalentes y no unívocos, en términos de desarrollo y de superación de las desigualdades. Como se ha visto, una determinada reforma electoral dirigida, por ejemplo, a mejorar la representa- tividad puede producir efectos no esperados, que resulten perjudiciales (aumento de la fragmentación, particularismo, etcétera) para el objetivo perseguido.
Los partidos han sido objeto de importantes reformas en las dos últimas décadas, lo que ha introducido, en la mayoría de los países, reglas de juego que estipulan un funcio- namiento democrático en el seno de los partidos –especialmente en lo que se refiere a la selección de cargos–, así como un sistema mixto de financiación sujeto a diferentes limi- taciones y controles. Estas reformas son, sin duda, muy positivas, pero la percepción generalizada en la mayoría de los países latinoamericanos es que los partidos sufren de un serio déficit de democracia interna y de control de su financiación. Gran parte de la responsabilidad radica en las dificultades para lograr una transparencia y una fiscaliza- ción efectiva del funcionamiento interno de los partidos, así como una aplicación eficaz del sistema de sanciones contemplado para violaciones en materia de democracia inter- na o de financiación.
En lo que se refiere a las instituciones de control político, los sistemas presidencialistas latinoamericanos distan de estar bien armados para garantizar un control político demo- crático efectivo, capaz de enfrentar problemas, como la captura del proceso político, el desvío respecto de los compromisos políticos o los efectos devastadores de la corrup- ción. Buena parte de la explicación radica en la subordinación de la competencia de los Legislativos respecto de los Ejecutivos; la lógica oportunista que subyace en la formación de coaliciones de gobierno; y los elevados niveles de fragmentación e indisciplina de gran parte de los Legislativos de la región, que los ha debilitado fuertemente en sus labores legislativas y de control.
Respecto de la capacidad de control político por parte de la ciudadanía, los avances han sido moderados. La progresiva credibilidad que han ganado los procesos electorales ha fortalecido este mecanismo básico de rendición de cuentas político, aunque existen peculiaridades derivadas de las pautas informales de intercambio político que debilitan los vínculos de responsabilidad entre electores y electos. Por su lado, el desempeño de las instituciones de control vertical creadas en la última década –como las defensorías del pueblo– ha sido positivo. El desempeño de estos organismos está más vinculado a las personas que han accedido a los cargos que a su consolidación institucional. Finalmente, la existencia en la mayoría de países de una prensa libre e independiente de las presiones políticas y económicas ha incrementado la calidad del control político ciudadano por
medio del acceso a la información política.
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A la vista de las debilidades en el desempeño institucional que se han planteado, es urgente emprender reformas institucionales en América Latina en favor de la igualdad. En relación con estas reformas, conviene tener presentes dos criterios fundamentales. El primero es que toda estrategia de reforma institucional que pretenda ser efectiva tiene que tener un carácter integral: las instituciones políticas, más allá de las distinciones y clasifica- ciones que se presenten, están en la realidad entremezcladas. Por ello, si las reformas sólo se plantean en un sector de la institucionalidad (por ejemplo, el sistema electoral) sin abordar otros que son decisivos (por ejemplo, la democratización de los partidos) difícil- mente pueden alcanzarse los objetivos perseguidos (por ejemplo, mejorar la calidad de- mocrática de la representación).
El segundo criterio general que cabe tener en cuenta es que no es suficiente con cambiar el diseño de las instituciones políticas; es necesario cambiar también la cultura política de una sociedad. El desafío que tienen los países latinoamericanas no sólo es disponer de instituciones políticas que favorezcan el avance hacia un desarrollo más igua- litario, sino disponer de capacidades humanas para ese desarrollo. La creación de estas capacidades requiere un proceso de aprendizaje y cambio que no es inmediato, sino más bien gradual, y que debe abarcar tanto a los propios partidos y los políticos como a las organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en general.
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