La Planificación Estratégica Situacional como una Herramienta de

EDUCACIÓN DURANTE EL PERIODO DE GOBIERNO

Frente a los problemas y desafíos que implica la articulación del Plan Decenal con los planes de gobierno, la Planificación Estratégica Situacional representa ser una buena herramienta que brinda la posibilidad de articular y operacionalizar dicha integración. Lo que sigue es una explicación sobre cómo se puede realizar esta articulación. Sin embargo, más adelante se explicará también que el éxito de este proceso va a depender de algunos condicionantes de tipo organizativo que se deben cumplir. Estos condicionantes se refieren a la creación o ajuste de algunos sistemas de dirección que deberían ser parte del sistema organizativo de la secretaría de educación y de la misma alcaldía, y que serán mostrados en el Momento 4 (M4), de Gestión e Implementación del Plan.

La integración inicia a partir del producto obtenido en el Momento Prospectivo III de la Situación Problemática, es decir, del análisis sistémico- causal del Macroproblema de la educación en Guarujá presentado en el Capítulo 6 y que hace parte de la formulación del Plan Decenal de Educación.

En la Planificación Estratégica Situacional, el Macroproblema expresa la apreciación que se hace desde la perspectiva de un actor sobre la problemática global de la educación. Los problemas específicos de la educación vendrían a ser los nudos críticos (NC) que fueron identificados en el flujograma del Macroproblema. Por esta razón, se denominan NC de primer nivel (NCn1), sobre los cuales se diseña un conjunto de operaciones. Pero, a su vez, cada NC de primer nivel del Macroproblema debe ser analizado también de manera aparte mediante la construcción de su propio flujograma situacional y la identificación de sus nudos críticos, es decir, NC de segundo nivel (NCn2) y para los cuales también se diseñan sus respectivas operaciones o propio plan de acción (Matus, 1987). Esta relación entre tipos de problemas, nudos críticos y operaciones se representa en el Cuadro 22.

Cuadro 22. Relación tipos de problemas, nudos críticos y operaciones

Tipo de Problema Nudo Crítico Medio de Acción

Macroproblema Nudos Críticos del

Macroproblema o NCn1 Operaciones globales

Problema o NC del Macroproblema

Nudos Críticos del Problema o NCn2

Operaciones, acciones, subacciones, actividades y tareas.

Fuente: Adaptado de C. Matus (1987).

En el Macroproblema del Plan Decenal, “Cobertura y calidad de la educación

insuficiente e inadecuada para promover la inclusión social y productiva y la ciudadanía plena de la población del Municipio” fueron seleccionados 29 Nudos Críticos (NC), tal como fue mostrado en el Capítulo 6. Esta estructura de NC corresponde por tanto a 29

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problemas específicos del Macroproblema de Educación y sobre los que varios actores en Guarujá tienen alguna responsabilidad para decidir y actuar a fin de cambiar la realidad negativa expresada allí, entre los que se encuentra la Alcaldía de Guarujá, el Concejo Municipal, el Gobierno del Estado de Sao Paulo, el Gobierno Federal, instituciones de educación superior, entre otros.

Como el objetivo es integrar el plan decenal con el plan de acción del gobierno municipal, el análisis para la articulación se hará únicamente con los nudos críticos relacionados directamente con las responsabilidades y competencias de la alcaldía expresados en el Macroproblema. Por consiguiente, la identificación de los problemas que deben ser integrados al plan de acción municipal de la educación se hace seleccionando sólo los 21 NC de primer nivel que están dentro de la gobernabilidad de la Alcaldía de Guarujá, ya que es sobre éstos que el Foro Permanente debe cobrar resultados al alcalde en lo referente a los compromisos en el Plan Decenal (Ver Macroproblema de Educación en la página 132 del presente documento).

Con el propósito de explicar cómo funciona de forma concreta esta articulación, la autora decidió hacer el ejercicio de seleccionar uno de estos 21 NC y procesarlo con su respectivo flujograma, selección de nudos críticos y diseño de operaciones. De acuerdo con esto, fue seleccionado el NC1 del Macroproblema que dice sobre la “Baja

capacidad de la Red Pública de la Educación Preescolar del Municipio para garantizar el acceso y permanencia de forma universal e igualitaria a todas los (as) niños y niñas en la edad de 0 a 5 años”. La forma como se realiza esta selección es esquematizada en el Gráfico 9. El análisis sigue el proceso de los cuatro Momentos de la Planificación Estratégica Situacional, explicados en el Capítulo 2.

Gráfico 9. Relación Macroproblema de Educación – Problemas de la Educación (NC)

Macroproblema “Cobertura y calidad de la educación insuficiente e inadecuada para promover la inclusión social y productiva y la ciudadanía plena de la población del Municipio NC1 NC2 NC3 NC4 NC5 NC6 . . . NC29 Procesamiento del NC1 (Flujograma): “Baja capacidad de la Red Pública de la Educación Preescolar del Municipio para garantizar el acceso y permanencia de forma universal e igualitaria a todas l@s niñ@s en la faja de edad de 0 a 5 años” NC1 NC2 NC3 . . NC21 Nudos Críticos de Primer Nivel Nudos Críticos de Segundo Nivel NC4 NC5

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El plan de acción para la Educación Preescolar inicia en el Momento 1 (M1) con la elaboración de la explicación sistémico-causal del NC1, a través de la técnica del flujograma situacional, como es mostrado en el Gráfico 10. La autora realizó este análisis asumiendo que el actor desde el cual se explica este problema es también el alcalde de Guarujá, ya que es la institución que tiene las competencias encomendadas por la Constitución Brasilera y por el gobierno federal como responsable de la educación en la faja etaria de 0 a 5 años en el sector público. Es por esta razón que en el Macroproblema este NC1 aparece dentro de la gobernabilidad de este actor.

Aunque este es un ejercicio académico que tiene como objetivo brindar una explicación sobre la forma como se puede hacer la articulación entre el plan prospectivo con un plan de gobierno y que no pretende ser un análisis muy exhaustivo del problema de la Educación Preescolar, la autora no obstante se valió de su experiencia laboral como consultora en la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Guarujá y en investigaciones propias realizadas sobre este nivel de enseñanza a fin de fundamentar con más rigurosidad la explicación situacional del problema. Adicionalmente, fue también de bastante ayuda el esquema de la red causal de la Educación Preescolar realizada en el flujograma del Macroproblema.

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A partir del flujograma anterior se elabora un mapa del Árbol del problema, en el que únicamente se relacionan las redes causales de los 11 Nudos Críticos seleccionados como frentes de enfrentamiento del problema, como es mostrado en el Gráfico 11. Gráfico 11. Árbol del Problema de Educación Preescolar

Problema: Baja capacidad de la Red Pública de la Educación Preescolar del Municipio para garantizar el acceso y permanencia de forma universal e igualitaria a todas los (as) niños y niñas en la edad de 0 a 5 años.

Actor: Alcalde Municipal de Guarujá

Fuente: Elaboración propia.

Cada uno de estos 11 NC debe ser descrito y diseñado sus indicadores (Vector Descriptor del Nudo Crítico - VDNC). Como ejemplo, el VDNC del NC1 del problema de Educación Preescolar, “Insuficiente cantidad de instalaciones físicas de Educación Preescolar para satisfacer las necesidades de ampliación de cobertura y permanencia en la escuela” podría ser:

n1.1: Sólo hay 15 escuelas para atender toda la demanda reprimida de Educación Preescolar en el municipio.

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Posteriormente, a cada uno de los 11 Nudos Críticos se les procede a diseñar sus respectivas operaciones (OP) y demandas de operación (DOP) que formarán parte del Plan de Acción de Educación Preescolar para los 4 años de gobierno de la Alcaldía de Guarujá. Para cada Op y Dop fue definido un responsable. Es en este punto donde se diseña el contenido propositivo del plan que inicia el Momento 2 del PES (M2). Para efectos prácticos, en este trabajo la autora sólo formuló las operaciones sin hacer un detalle a nivel de acciones, proyectos, actividades y tareas. (Ver Cuadro 23).

Cuadro 23. Diseño de las Operaciones del Plan de Educación Preescolar Municipal para cuatro años de gobierno

OP/DOP Nombre de la Operación Responsable

OP1 Construcción y ampliación de las unidades de Educación Preescolar de la Red Pública Municipal.

Directorías Administrativa y Financiera de la Seduc y Secretaría Municipal de Planeación y Gestión Urbana

OP2

Reforma, adecuación y mejoramiento de las instalaciones físicas de Educación Preescolar de la Red Pública Municipal.

Directorías Administrativa y Financiera de la Seduc y Secretaría Municipal de Planeación y Gestión Urbana

OP3

Contratación de transporte escolar en zonas que se requiera y adquisición de material pedagógico, equipos tecnológicos y software de aprendizaje, destinado a las unidades escolares de Educación Preescolar.

Directorías de Educación Preescolar, Administrativa y Financiera de la Seduc.

OP4

Contratación de un mayor número de profesionales de la Educación Preescolar para el atendimiento en este nivel de enseñanza.

Directorías de Educ. Infantil, Administrativa y Financiera de la Seduc y Secretaría Municipal de Administración.

OP5 Fortalecimiento del sistema de planificación y gestión de la infraestructura escolar para Educación Preescolar.

Directoría de Educación Preescolar de la Seduc

OP6

Fortalecimiento de la capacidad financiera de la Seduc, buscando aumentar la cobertura y mejorar la atención de la Red de Educación Preescolar Municipal,

Directorías de Educación Preescolar y Financiera de la Seduc y Secretaría Mpal. de Planeación

OP7 Rediseño de las directrices pedagógicas para la Educación Preescolar.

Directoría de Educación Preescolar

OP8

Ampliación y continuidad de los programas y actividades de formación continuada de los profesionales de la Educación Preescolar de la Red Pública Municipal.

Directoría de Programas Estratégicos Educacionales de la Seduc.

OP9

Modernización del sistema de planeación de la gestión educativa y escolar e implantación, refuerzo y continuidad de proyectos educacionales de la red de Educación Preescolar municipal.

Directoría de Programas Estratégicos Educacionales de la Seduc

OP10

Creación e implantación de la sala de gestión de la educación en la Seduc para el monitoreo y evaluación del desempeño de la gestión escolar.

Directoría de Programas Estratégicos Educacionales de la Seduc

DOP11

Creación de programas de pregrado y técnicos sobre Pedagogía Infantil en las instituciones de educación superior y tecnológica localizadas en Guarujá.

Demanda hecha por la Secretaria Municipal de Educación a las instituciones.

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A partir de aquí inicia el trabajo con técnicas de escenarios puesto que, como cualquier otro plan en el ámbito público, el plan de Educación Preescolar se enfrenta inevitablemente a circunstancias futuras que no son precisas, seguras y predecibles. Sin embargo, está técnica utilizada para un plan de acción es muy distinta a las técnicas de escenarios para un plan prospectivo que piensan la educación a más de 10 años. En verdad, aquí, el propósito de la construcción de escenarios en el plan de acción es explorar las circunstancias posibles o contextos en los cuales se podrán desarrollar las operaciones dentro de los próximos cuatro años. Por tanto, los escenarios son utilizados para efectos de previsión y formulación de alternativas futuras posibles, permitiendo minimizar la incertidumbre (La técnica de escenarios fue explicada en el Capítulo 2 del Marco Conceptual).

En el caso del plan de acción para la Educación Preescolar de la red pública municipal, la Secretaría de Educación tiene que identificar las condicionantes del plan sobre las cuales no tiene control y no puede predecir con exactitud. Este trabajo debe hacerse para todo el plan, es decir para el conjunto de las Op y Dop del Plan.

No obstante, a fin de no alargar el proceso y sólo como ejercicio en este documento, para efectos de construir un análisis de escenarios se considerará solamente las variables o variantes simples que pueden condicionar la decisión y ejecución de la Op1 “Construcción y ampliación de las unidades de Educación Preescolar de la Red Pública Municipal”. Para dicha Operación, las variantes simples que se pueden identificar son principalmente tres: la capacidad financiera del municipio para Educación Preescolar que afecta la asignación presupuestal; el régimen de lluvias que afecta la planeación y ejecución de las obras de construcción, reforma y ampliación y, por último, la migración de población infantil hacia el municipio que potencialmente puede incrementar la cobertura de forma significativa.

Para evitar hacer predicciones determinísticas con supuestos únicos y estar preparado para diferentes posibilidades, el alcalde y el secretario de educación deben razonar utilizando de la siguiente forma la técnica de escenarios. El alcalde podría decir: “De acuerdo a mi experiencia y la situación y tendencias actuales, es posible que sí las circunstancias son las descritas en la variante A (escenario de techo), en este caso, me comprometería a construir las 20 unidades escolares y ampliar 5, logrando cumplir las metas y alcanzar los resultados previstos para ampliar sustancialmente la cobertura en un 50%. Pero si las circunstancias son las que se presentan en la variante B (escenario de centro o tendencial), sólo construiría 10 unidades escolares y ampliaría 2, y como resultado se contribuiría a mejorar la cobertura en la Educación Preescolar en un 20%. En cambio, sí se presentan las circunstancias descritas en la variante C (escenario de piso), mantendría la prioridad de ampliación de las 5 unidades escolares, en desmedro de la construcción de las 20 unidades propuestas inicialmente, y los resultados serían un mejoramiento de la cobertura en sólo 3%”. Dichos resultados esperados deben ir en dirección a cumplir las macrometas y metas estratégicas definidas en el Plan Decenal, específicamente para la Educación Preescolar.