2. LA PERSISTÈNCIA DELS MAJORS DE 45 ANYS COM A COL·LECTIU DESFAVORIT EN EL MERCAT DE TREBALL I BENEFICIARIS
2.3 La tendència selectiva de les polítiques d’ocupació sobre els treballadors d’edat
Les polítiques actives d’ocupació constitueixen un instrument per incidir en el funcionament del mercat de treball per tal d’augmentar el nivell d’ocupació i reduir
205 Citant FERNÁNDEX CAVEDA, per capacitat de treball s’entén “el balance entre el trabajo que se
realiza y los recursos personales de que se dispone”. I especifica: “la capacidad de trabajo se representa como un edificio de cuatro plantas. La planta primera incluye la salud y las capacidades funcionales (físicas, psicológicas y sociales). La segunda planta cubre las dimensiones de competencia (conocimientos, experiencias, habilidades). La tercera incluye los valores y las actitudes. Y el cuarto nivel se refiere a los factores propios del trabajo concreto (contenido, dependencia, liderazgo)”. FERNÁNDEZ CAVEDA, A., “El valor de la edad. Nuevas estrategias para la dirección de recursos humanos”, Revista de Trabajo y Seguridad Social CEF, núm. 298, 2008. pàg. 245
206 ARMENGOL BADIA, M., ESCRIBÀ OLIVÁN, G., PAGÉS PUIG, P., COPCOM, Consell d’orientació per competències per a col·lectius majors de 45 anys, Servei d’Ocupació de Catalunya, Barcelona, 2005. Amb l’objectiu d’inserir laboralment els majors de 45 anys, les autores presenten un projecte innovador, basat en l’orientació i l’anàlisi competencial del major de 45 anys, per tal d’oferir unes eines útils i efectives als serveis d’ocupació i així poder orientar o reorientar la trajectòria del major de 45 anys cap a feines que tenen més possibilitats reals d’ocupació pel seu perfil professional i també per la seva edat.
l’atur. En la definició de la recent nova redacció de l’article 23.1 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo208 donada per l’article 10 del Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo209, les polítiques actives d’ocupació les integren tots aquells programes i mesures d’orientació, ocupació i formació que pretenen millorar les possibilitats d’accés a l’ocupació dels desocupats, el manteniment de l’ocupació i la promoció professional de les persones desocupades.
Especialment, les polítiques d’ocupació actuals es caracteritzen per ser selectives, en el sentit que no es dirigeixen tant a qualsevol persona desocupada com a determinats col·lectius de persones que presenten més dificultats d’inserir-se en el mercat de treball210. Les polítiques d’ocupació se centren en aquests col·lectius específics i en fan els destinataris de les seves actuacions concretes que tenen com a finalitat facilitar-los l’accés al mercat de treball.
A l’àmbit internacional, l’OIT insta als països a adoptar polítiques i mesures que atenguin a les necessitats de determinades categories de treballadors, com els treballadors d’edat. En aquest sentit, la Recomanació núm. 169, de 1984, estableix: "en el contexto de una política global del empleo, los Miembros deberían adoptar medidas con miras a satisfacer las necesidades de todas las categorías de personas que tengan frecuentemente dificultades para encontrar empleo duradero, como ciertas mujeres,
208BOE núm. 301, de 17 de desembre de 2003
209 BOE núm. 43, de 19 de febrer de 2011. El Reial Decret-llei 3/2011 és fruit de l’Acord Social i
Econòmic subscrit pel Govern i els interlocutors socials el 2 de febrer de 2011 que aborda una reforma de les polítiques actives d’ocupació que té per objecte preparar a les persones per millorar-ne la seves opcions d’ocupació, donar una millor resposta a les necessitats del personal de les empreses i reforçar els serveis públics d’ocupació. En aquesta línia, el nou redactat de l’article 23.1 de la Llei d’Ocupació 56/2003 respon a la redefinició que el Reial Decret-llei 3/2011 fa del contingut de les polítiques actives d’ocupació, posant èmfasi en la necessitat de preparar a les persones desocupades per tornar al mercat de treball així com també per construir un model estable de mercat de treball, més eficient i de més qualitat, dins els qual les persones ocupades puguin mantenir el seu estat d’ocupació i millorar les seves oportunitats d’ocupabilitat. D’aquí que la nova literalitat de l’article 23.1 de la Llei d’Ocupació 56/2003 es refereixi com a accions de les polítiques actives d’ocupació tant a les que es dirigeixen a millorar les oportunitats de les persones desocupades per accedir al mercat de treball, com les que pretenen mantenir l’ocupació i la promoció professional de les persones que ja es troben ocupades.
210 MOLINA HERMOSILLA, O., MOLINA NAVARRETE, C., “Más acá y más allá del trabajo:
comentario a la Ley 56/2003, de empleo”, Estudios Financieros, núm. 10, 2004, pàg. 42; OLARTE ENCABO, S., Políticas de empleo y colectivos con especiales dificultades, Thomson Aranzadi, Madrid, 2008, pàg. 19, 777; GRAU PINEDA, C., ¿Son las bonificaciones de cuotas empresariales a la Seguridad Social española medidas selectivas de fomento del empleo compatibles con la normativa comunitaria sobre ayudas de Estado?, Relaciones Laborales, núm. 1, 2010, pàg. 609; GÓMEZ-MILLÁN HERENCIA; Colectivos destinatarios de las políticas selectivas de empleo, Ediciones Laborum, Murcia, 2011. pàg. 32, 41.
ciertos trabajadores jóvenes, los inválidos, los trabajadores de edad, los desempleados por largos períodos y los trabajadores migrantes que se encuentren legalmente en su territorio” (paràgraf 15). L’OIT es preocupa per l’ocupació dels treballadors d’edat per donar resposta a l’envelliment progressiu de població mundial i la reducció del número de persones en edat de treballar. En conseqüència, en documents de l’organització que versen sobre l’ocupació estableixen que un objectiu important de les polítiques d’ocupació que adopten els països és aconseguir una major igualtat en relació a l’accés a l’ocupació, tot especificant que els principals grups beneficiaris en aquest context són els treballadors d’edat 211.
En la mateixa línia, la política provinent de la Unió Europea respecte a l’ocupació també considera els treballadors d’edat com a mereixedors de polítiques d’ocupació específiques per assegurar que es compleixi l’estratègia europea de permanència en actiu d’aquest col·lectiu i poder fer front al repte que suposa una població activa que envelleix. En són una mostra les darreres Directrius integrades per les polítiques d’ocupació dels Estats membres aprovades l’any 2010 en el marc de l’Estratègia Europa 2020, que estableixen que les polítiques de la Unió i els programes de reforma dels Estats membres “deben garantizar a todos los ciudadanos acceso y oportunidades a lo largo de toda su vida laboral, reduciendo así la pobreza y la exclusión social mediante la eliminación de los osbtáculos a la participación en el mercado laboral, especialmente para las mujeres, los trabajadores de mayor edad, los jóvenes, las personas con discapacidad y los emigrantes en situación regular” (paràgraf 11).
A l’ordenament jurídic espanyol els treballadors d’edat, identificat amb les persones a partir de 45 anys, conformen un dels col·lectius considerats tradicionalment com a grup desfavorit en el mercat de treball, en el sentit que les persones que hi formen part presenten majors dificultats d’inserció i reinserció laboral212. A causa de diversos factors, com poden ser, entre d’altres, la falta d’adaptació a les ràpides innovacions tecnològiques, la baixa qualificació o formació professional, les carregues familiars, o per prejudicis dels empresaris envers l’aptitud pel treball en edats avançades, bona part d’aquests treballadors més grans de 45 anys, una vegada han abandonat la seva activitat
211 OIT, Estudio general sobre los instrumentos relativos al empleo, Oficina Internacional del Trabajo,
Ginebra, 2010. pàgs. 44, 145.
212 ROJO TORRECILLA, E., “Las política de empleo. Especial atención a las políticas de inserción para
laboral, resta ancorada a les llistes d’inactivitat i d’atur de llarga durada 213. Certament, una vegada desocupats els majors de 45 anys presenten especials dificultats per trobar un lloc de treball, ja que, aleshores, s’ajunten dos factors, l’edat i el major temps en què una persona romangui inscrita com a desocupada en els serveis públics d’ocupació, que esdevenen desfavorables per trobar una ocupació. És per això que l’ocupabilitat dels desocupats majors de 45 anys, és a dir, la probabilitat que trobin una ocupació disminueix amb l’edat avançada i a aquests treballadors se’ls associa amb l’atur de llarga durada 214. Per il·lustrar-ho, l’any 2009, del total de la població desocupada s’estimava que el 40% tenia una probabilitat baixa o molt baixa de trobar ocupació. Aquest percentatge s’accentua especialment en el cas dels majors de 45 anys que va arribar al 58% de probabilitat baixa o molt baixa d’ocupació 215.
És, doncs, un grup definit a partir de l’edat que rep una atenció especial per part dels poders públics. Així ho indica la llei principal en matèria d’ocupació, la Llei 53/2006, quan a l’article 2.d) assenyala entre els objectius generals de la política d’ocupació el de “asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que presenten mayores dificultades de integración laboral, especialmente jóvenes, mujeres, discapacitados y parados de larga duración mayores de 45 años”, emparellant els majors de 45 anys amb l’atur de llarga durada. Igualment, a l’article 19 octies de la mateixa llei, els aturats de llarga durada majors de 45 anys, juntament amb els joves, les dones, els discapacitats i els immigrants, apareixen com un dels col·lectius prioritaris de les polítiques actives d’ocupació, i per tant, constitueixen un dels col·lectius per a qui els poders públics han de dissenyar mesures específiques per a fomentar-ne la seva ocupació216.
En l’actualitat, les mesures de foment de l’ocupació pels majors de 45 anys cobren una especial rellevància en el context de crisi en el qual Espanya es troba immers. I és que,
213 MERCADER UGUINA, J.R., Trabajadores maduros. Un análisis multidisciplinar de la repercussión de la edad en el ámbito laboral, Lex Nova, Valladolid, 2009. pàgs. 71, 156.
214 MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN, Información sobre mercado de trabajo de jóvenes, personas con discapacidad, extranjeros, mayores de 45 años y mujeres, Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), Madrid, 2009
215 CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral de Espanya 2009, CES, Madrid, junio 2010, pàg. 239
216 Són els mateixos col·lectius que ja enumerava l’art. 26 de l’anterior Llei d’Ocupació 56/2006 abans de
la reforma de 2011. És a dir, l’art. 19 octies no ha estat modificat pel RD-Llei 3/2011 de reforma de les polítiques actives d’ocupació
un dels col·lectius més perjudicats durant la crisi ha estat, juntament amb els joves, el de les persones majors de 45 anys. Tal i com evidencien les estadístiques, des que es van notar els primers símptomes de la crisi en el mercat de treball i fins el moment actual, la taxa d’atur dels treballadors majors de 45 anys s’ha duplicat, passant del 5,9% l’any 2007 al 14,2 l’any 2010 217. En el quart trimestre de l’any 2010 el nombre d’aturats a Espanya va sumar 4.696.600 desocupats. D’aquesta xifra, els aturats majors de 45 anys hi suposen 1.272.700 218, és a dir, aproximadament un 25% del total de la població desocupada. A l’elevada taxa d’atur dels majors de 45 anys cal afegir-hi la dada que mostra que en aquesta franja d’edat, un de cada dos aturats, el 53,2%, porta més d’un any a la recerca d’una ocupació, fet que converteix als majors de 45 anys en un perfil d’aturats de llarga durada, que, com s’ha esmentat, fa que incrementi la dificultat de trobar feina.
En aquest punt convé tornar a esmentar l’Acord Social i Econòmic de 2 de febrer de 2011 que pretén aconseguir una millor ocupabilitat per totes aquelles persones que busquen ocupació. Aquest Acord preveu, a fi de millorar la situació dels treballadors de més edat, que el Govern, abans del 30 de setembre de 2011 i havent consultat prèviament les organitzacions empresarials i sindicals que firmen l’acord social, confeccioni una estratègia global pels treballadors de més edat que, juntament amb els incentius econòmics utilitats fins ara, integri els valors positius que suposa mantenir aquests treballadors a l’empresa. Les mesures que s’estima que s’han d’incloure a l’estratègia són mesures d’ocupació, formació i condicions de treball, tenint en compte la nova direcció de les polítiques de perllongament de la vida laboral i el retard de l’edat de jubilació. L’elaboració efectiva d’aquesta estratègia l’ha disposat la Disposició Addicional segona del Real Decreto-ley 1/2011, de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover la transición al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas219, que contempla que en el termini de sis mesos el Govern, amb la col·laboració de les Comunitats Autònomes i les organitzacions sindicals i empresarials més representatives, ha de disposar de l’estratègia global per l’ocupació dels treballadors de més edat.
217 Font: Informe regional AGETT del mercado laboral,3er Trimestre 2010, novembre 2010. pàg. 22 218 Font: INE, Enquesta de la Població Activa (EPA) del quart trimestre de l’any 2010
Dita Estratègia Global per a l’Ocupació dels Treballadors i les Treballadores de més edat 2012-2014 s’ha aprovat per mitjà de la Resolución de 14 de noviembre de 2011, de la Secretaría de Estado de Empleo, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de 2011, por el que se aprueba la Estrategia Global para el Empleo de los Trabajadores y las Trabajadoras de Más Edad 2012-2014 (Estrategia 55 y más)220. L’Estratègia s’adreça exclusivament als majors de 55. De fet, si bé a la Llei d’ocupació 56/2003 els treballadors d’edat considerats col·lectiu prioritari d’atenció és a partir de 45 anys, l’Estratègia segueix la línia de la Unió Europea per la qual es consideren treballadors d’edat avançada els treballadors a partir de 55 anys. Així, l’Estratègia se centra en es treballadors de més edat en el mercat de treball a partir de 55 anys donat que constitueixen un col·lectiu peculiar de treballadors. Es caracteritzen per presentar uns nivells d’ocupació baixos ja que es troben entre l’edat laboral més avançada i la jubilació. Predominen les persones amb nivells d’estudis relativament baixos i tot i que tenen una taxa d’atur baixa (14,5%), la incidència de l’atur de llarga durada és molt alta (65,3%).
L’Estratègia recull les mesures vigents en relació als treballadors de més edat centrades en la reducció o bonificació de les cotitzacions socials, mesures d’índole assistencial i les mesures dirigides a perllongar la vida laboral més enllà de l’edat de jubilació i establir un sistema de jubilació gradual i flexible. Tenint en compte aquestes mesures, els objectius que es planteja l’Estratègia pel període d’anys 2012-2014 és: elevar la taxa d’ocupació i reduir la desocupació d’aquests treballadors majors de 55 anys; afavorir el manteniment a l’ocupació d’aquets treballadors; millorar-los les condicions de treball, especialment la millora de la seguretat i la salut en el treball; i promoure la reincorporació al mercat de treball un cop perdin l’ocupació, així com assegurar-los una protecció social adequada durant la situació de desocupació. Constitueixen un conjunt de mesures que es consideren imprescindibles per assegurar que els treballadors de 55 anys i més no es vegin forçats a abandonar el mercat de treball221 en una edat propera a la jubilació però encara sense arribar-hi i essent capacitats per treballar.
220BOE núm. 283, de 24 de novembre de 2011
221 YSÀS MOLINERO, H., “La adaptación de las condiciones de trabajo de los trabajadores de más edad
en el contexto de prolongación de la vida laboral: la Estrategia 55 y más”, pàg. 18. Comunicació presentada a les XXIII Jornades Catalanes de Dret Social “Ultimes reformes en matèria laboral, de Seguretat Social i en el procès laboral”, Barcelona, 8 i 9 de març 2012
Per la seva banda, a l’àmbit català, l’Estratègia Catalana per a l’Ocupació pel període d’anys 2007-2013222 dedica una atenció especial als treballadors d’edat madura davant la les taxes elevades de desocupació per possibles pèrdues de l’ocupació derivada de processos de reestructuració o ajustaments productius de l’empresa. I, en sintonia amb el que està formulant la Unió Europea, planteja la necessitat d’afavorir a la permanència en actiu dels treballadors més grans de 45 anys a través de la formació al llarg de tota la vida i la promoció en l’àmbit de la negociació col·lectiva de mesures específiques sobre ocupabilitat de les persones d’edat avançada i que s’incorpori una nova cultura de gestió de l’edat en l’empresa que vinculi l’accés a determinats llocs de treball amb l’experiència. Les persones majors de 45 anys són així mateix un col·lectiu prioritari d’atenció pel SOC a fi i a efecte de fomentar l’ocupació d’aquest grup amb especials dificultats d’integració en el mercat de treball223.
3. POLÍTIQUES ACTIVES D’OCUPACIÓ: MESURES DE FOMENT DE