LOS EFECTOS POLÍTICOS DE FAMILIAS EN ACCIÓN

Nosotros hemos venido trabajando tres elementos: la consolidación de la seguridad, la consolidación de

la confianza inversionista y el avance hacia la cohesión social. […] Al ir estos tres objetivos de Estado

de la mano, se soportan en dos proposiciones, también indisolublemente atadas, la prosperidad económica y la prosperidad social. No se pueden separar. En cada ocasión en que han sido separadas ha habido fracasos. Durante mucho tiempo se habló en América Latina de prosperidad económica. En nombre de ella el desarrollismo brasilero produjo, a mediados del siglo pasado, años con crecimientos económicos muy importantes. Pero al mismo tiempo había más pobreza. Posteriormente, en otras décadas, el discurso de América Latina se dedicó solamente a la prosperidad social y abandonó la prosperidad económica. Y ese discurso generó ilusiones, fracasos y frustraciones. El discurso social que desconozca la prosperidad económica es un discurso condenado al fracaso de sus resultados. Por eso, para nosotros es de gran importancia llevar de la mano la prosperidad social de la prosperidad económica. Por eso, para nosotros es fundamental construir la cohesión social sobre esos dos soportes que son la seguridad democrática y la confianza inversionista.

Álvaro Uribe Vélez, noviembre 21 de 200767

Este discurso del actual presidente de Colombia68 ilustra de manera precisa cómo se ha venido asentando en algunos países de América Latina la idea de que se ha llegado a un modelo de Estado neutral que asigna igual valor a la “prosperidad económica” y la “prosperidad social”, superando así tanto la etapa desarrollista como la neoliberal. Ilustra también la importancia política que ha cobrado la “cuestión social” para los gobernantes en la región dentro de la agenda pública. De hecho, en la segunda administración de Uribe Vélez (2006-2010), el programa de transferencias condicionadas Familias en Acción está en su fase de expansión y se ha vuelto la base de la Red de Protección para la Reducción de la Extrema Pobreza (Red Juntos) (Conpes 102 de 2006), cuyo objetivo principal es lograr la nombrada “cohesión social”. Con esta iniciativa, Uribe Vélez quiere demostrar que, a diferencia de lo que piensan sus contradictores69, su proyecto político, aparte de estar concentrado en la “seguridad democrática” y la “confianza inversionista”, sí tiene un rostro humano y está comprometido con la “prosperidad social”.

Mediante el análisis concreto del caso colombiano, en el presente capítulo se busca indagar sobre esta renovada preocupación de los gobiernos latinoamericanos por lo social, que ha

67 _{Tomado de las “Palabras del presidente Uribe en la clausura del Curso de Altos Estudios Militares} (CAEM), Curso Integral de Defensa Nacional (Cidenal) y Estado Mayor (CEM)”, noviembre 21 de 2007, Bogotá. Véase Secretaría de Prensa Presidencia de la República (2007).

68 _{Presidente de Colombia elegido por primera vez en el 2002 y reelegido nuevamente para el período 2006-} 2010.

69 _{Diversas organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales y políticos han convergido en torno a} la oposición del gobierno de Uribe Vélez, cuestionando desde diferentes ángulos y miradas sus políticas,

llevado a su vez a la consolidación de los programas de transferencias condicionadas (PTC). Como ya se vio en los capítulos anteriores, el surgimiento de los PTC en la región ha sido presentado en la literatura ortodoxa (Villatoro 2007; Cohen y Franco 2006) como resultado de los avances técnicos e institucionales en materia de política social que tienen que ver, además, con concepciones más integrales sobre la pobreza. Esta interpretación, no obstante, difícilmente vincula el surgimiento y consolidación de estos programas con el contexto más amplio de los países y los posibles efectos políticos que también los han motivado y han estado detrás de su desarrollo.

Hasta ahora, hemos visto cuál es el origen de estos programas (Capítulo 2) – la concepción neoliberal de la política social – y cuáles son las bases conceptuales que los sustentan (Capítulo 3). Para comprender plenamente su consolidación en la región, en este capítulo se propone examinar los efectos políticos de estos programas. A diferencia de los estudios generalmente realizados sobre los PTC (por ejemplo, Cohen y Franco 2006; Villatoro 2005 y 2007), se pretende comprender la relación de los PTC con los regímenes políticos. Para esto, se va a proponer un marco interpretativo de estos efectos en el caso del PTC Familias en Acción. Por supuesto, esta interpretación es apenas un esbozo conceptual basado solamente en el caso colombiano que aún requiere del estudio de otros casos en la región. Lejos de ser un estudio de caso en el sentido estricto de lo que implica adoptar esta metodología de investigación, es posible, no obstante, que el análisis de los efectos políticos de Familias en Acción profundice en la naturaleza y funcionalidad de los PTC y, por tanto, permita avanzar en su comprensión crítica, no sólo en Colombia sino también en los demás países de América Latina. Sin olvidar, de todas maneras, que en Colombia este programa tiene implicaciones particulares, en la medida en que ocurre en medio del conflicto armado y una grave crisis humanitaria.

El argumento central es el siguiente: la consolidación de los PTC en la región se explica, más que por los resultados respecto a sus objetivos explícitos, por su función política (Vilas 1995 y 1997; Soederberg 2001). Los PTC producen unos “efectos colaterales” relacionados con la provisión de legitimidad de los regímenes políticos que han venido implementando las reformas neoliberales en América Latina. En el caso particular de Familias en Acción, se puede afirmar que éste es un instrumento del gobierno colombiano actual para fortalecer su proyecto político en términos ideológicos, institucionales y

sociales. No es que los resultados de Familias en Acción en cobertura e impactos sean inciertos o indeseables, la cuestión es que ellos no tienen como propósito último reducir la pobreza, sino recuperar el déficit político del Ejecutivo y proveer de legitimidad a un proyecto hegemónico que, a su vez, está íntimamente relacionado con la defensa de los intereses del capital financiero, transnacional y terrateniente. La consolidación del orden neoliberal en Colombia, además, tiene la particularidad de que ha ido de la mano de procesos violentos de apropiación de recursos y territorios que requieren aún de mayor legitimidad política.

Este argumento se desarrolla en cinco secciones. En la primera, se describen los elementos de contexto de la creación de Familias en Acción (FA) para poder entender de dónde surge y cómo tiene lugar este programa. La segunda da cuenta de la puesta en marcha y consolidación de FA, poniendo particular énfasis en su fase de expansión durante los gobiernos de Uribe Vélez. En la tercera, a partir de la experiencia mexicana y los análisis que se han hecho sobre los programas sociales implementados en ese país, se sientan las bases conceptuales y empíricas para construir un nuevo marco interpretativo sobre los PTC. Con éste se procura hacer una lectura alternativa sobre la consolidación y vigencia de los PTC en la región y orientar el análisis que se hace sobre el caso colombiano.

Luego, en la cuarta sección se desarrolla el análisis central sobre los efectos políticos que ha tenido el programa Familias en Acción (FA), los cuales pueden desglosarse en efectos ideológicos, institucionales y sociales. En términos ideológicos, FA ha logrado facilitar la continuidad de las reformas neoliberales, sustentar el desmonte de los derechos sociales y demostrar el “compromiso social” del gobierno, por encima de su compromiso económico y militar. Por otro lado, FA ha logrado legitimar la centralización del gasto público social en el nivel Ejecutivo, de tal forma que se garantice la hegemonía de Uribe Vélez al interior del aparato estatal. Finalmente, en cuanto a los efectos sociales, se va a dar cuenta de cómo FA ha posibilitado el fortalecimiento del proyecto político de Uribe Vélez en las áreas rurales y barrios populares, modificando la relación del Estado con la población, la cual ha pasado de ser ciudadana con derechos sociales a beneficiaria objeto de favores por parte del Presidente. Ello, a su vez, ha llevado a la despolitización de la cuestión social y a la desmovilización de los procesos sociales críticos. Después de este análisis, en una quinta

sección se presentan unas conclusiones que procuran articular el caso particular de FA con los demás PTC de la región.