Como expresamos previamente, al valorar el Título VIII de la Constitución Española, el modelo territorial ha de hacer frente en el momento actual a un doble desafío: al de los nacionalistas periféricos que, en gran parte, cues- tionan la arquitectura institucional, política y jurídica vigente, a la que ya no consideran válida, y en el extremo contrario, al de los nacionalistas españoles, que no solo deienden de modo formal la inmutabilidad del statu quo actual, sino que desprenden en sus actuaciones una clara intención recentralizadora. Además, no podemos olvidarnos del contexto en el que vivimos y del desafío que, en otro terreno enteramente diferente, se deriva del constitucionalismo multinivel europeo.
Por tanto, abogamos por una puesta al día del modelo territorial; actua- lización que no puede ser simplemente cosmética, pues no serviría de nada, sino sustancial y encaminada al desarrollo de un modelo federal en verdad. En este sentido, la preferencia por un federalismo de tipo genéricamente norteamericano es una toma de postura de principio que debe ser matizada al aplicarla al caso español o al que proceda. Para evitar la reduplicación de instituciones y funcionarios es mejor el alemán, y no hay inconveniente en insertar ese principio del uno en el otro.
53 Según la Constitución, los estados norteamericanos no podrán ser monarquías. El tiempo ha ido
añadiendo límites superiores, como, por ejemplo, los derivados de la famosa sentencia del Tribunal Supremo norteamericano de 31 de mayo de 1955, Brown versus Board of Education of Topeka, prohibiendo la discriminación racial en las escuelas.
Por lo demás, es posible avanzar algunas consideraciones generales de sentido común. El estado miembro, región o comunidad autónoma, debe tener al menos unos órganos de deliberación y gobierno proporcionados a sus tareas, muchas o pocas, que sean democráticos y que respondan ante su pueblo y no ante los poderes centrales. Los poderes regionales deben tener el control efectivo sobre su territorio en las materias de su competencia, muchas o pocas, como fue el caso de Navarra incluso durante el franquismo. Las Comunidades Autónomas actuales apenas controlan su propio territorio.
Los territorios autónomos deben tener también al menos un mínimo de potestad normativa proporcionada a las competencias de que disfruten. Teniendo en cuenta que en la práctica la mayor parte de las leyes las hace el Estado —mientras no invada su terreno la Unión Europea—, no hay que temer una excesiva dispersión normativa (y ello dejando aparte que la dis- persión normativa, si se da, puede también tener una cara buena, como en los Estados Unidos). En este sentido, con independencia de la jurisprudencia constitucional en la materia, probablemente habría que relexionar sobre la utilización por el poder central de las leyes de bases o de armonización.
Deben tener autosuiciencia económica, con una potestad tributaria proporcionada a sus competencias (como la debe tener, por ejemplo, una municipalidad), y con ella la correspondiente responsabilidad. Negarles po- testad tributaria, como en España, con el argumento de querer retener todos los poderes posibles, conduce solo a hacer que las regiones puedan gastar pero no sepan lo que cuesta ingresar.
Partimos de la imperfección. En cualquier sistema con un mínimo de pluralismo territorial habrá conlictos, y ello no tiene nada de alarmante. En vez de diseñar un sistema perfecto en la teoría y a continuación esperar que se cumpla en la práctica, es mejor aceptar la imperfección humana (que aumenta mucho en el terreno político) y diseñar unos mecanismos para la solución de conlictos, así como una institución dedicada a hacer de guardiana de las regiones, sea como el Bundesrat en Alemania, sea de otra suerte. Las regiones o estados miembros deben tener algún foro para participar de forma real en la gobernación central general. Ello tiene inconvenientes, pero aumen- taría la cohesión del sistema y haría sentir a todos que van en el mismo barco. En cuanto a los principios, tanto desde un enfoque jurídico como, sobre todo, político, el modelo territorial tiene que empaparse de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad (como a su vez reclaman los Estados
ante la Unión Europea) y dejar el micromanagement (las mencionadas fun- ciones de ejecución y aplicación menor) a los gobiernos y administraciones más próximos a la ciudadanía, sea conforme a instrucciones y supervisión del ente superior (en materias importantes de competencia central en las que la aplicación y ejecución deban ser uniformes en todo el territorio nacional), sea con libertad para aplicar y ejecutar y con sujeción solo a la Constitución y al Tribunal Constitucional o equivalente. Y si de principios se trata, una buena articulación del sistema territorial necesita de la lealtad entre las partes, lo que no es precisamente el punto fuerte del actual modelo español.
Bibliografía
España, Constitución Política de 1978.
España, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Artículo 10.1 f ). España, Congreso Español, Ley 12/1983 del Proceso Autonómico. España, Congreso Español, Ley 30/1992.
España, Tribunal Constitucional, Sentencia 100/1984, de 8 de noviembre. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 69/1982, de 23 de noviembre. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 25/1981, de 14 de julio. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 76/1988, de 26 de abril. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 76/83, de 5 de agosto. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 31/2010, de 28 de junio. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 18/1982, de 4 de mayo. España, Tribunal Constitucional, Sentencia 76/1991, de 11 de abril.
Aja, Eliseo, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 2003.
Crick, Bernard: “La tradición clásica y la democracia parlamentaria moderna”, en Revista de Ciencia Política, vol. X, nº 2, (1988), p. 20.
Dossier El Monstruo Autonómico no aguanta más, en El Mundo, 15 de abril de 2012, pp. 2-12.
Elazar, Daniel, he Federal Polity, Transaction Books, New Brunswick, 1974. Frey, Bruno y Eichenberger, Rainer, he New Democratic Federalism for Europe:
Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions, Northampton, Chel- tenham, 1999.
Hesse, Konrad, “Escritos de Derecho Constitucional”, Centro de Estudios Po- líticos y Constitucionales, Madrid, 1992.
Pernice, Ingolf, “Multilevel constitutionalism in the European Union”, en Euro- pean Law Review, vol. 27, 2002, pp. 514-515.
Tocqueville, Alexis de, La democracia en América. t. II, Alianza Editorial, Madrid, 1980.
Weber, Max, La ética protestante y el espíritu del capitalismo, Península, Barcelona, 1992.
Sabrina Ragone*
Sumario
1. Introducción: Las tres etapas del regionalismo italiano. — 2. Fase uno: La creación de las Regiones en la labor constituyente y (el retraso en) su implan- tación. — 3. Fase dos: La estabilización del sistema regional. — 4. Fase tres: El desafío de la diferenciación. — 5. Relexiones críticas sobre la utilidad del ejemplo italiano en perspectiva comparada. — Bibliografía.
1. Introducción: Las tres etapas del regionalismo italiano
La posible creación de la Región como ente territorial en Colombia plantea una serie de cuestiones que pueden ser abarcadas teniendo en cuenta experien- cias diferentes, especialmente de regionalismos. En este ámbito, un ejemplo excelente puede ser el caso italiano, que presenta casi todas las características que la doctrina comparada adscribe a esta categoría.
Sin embargo, hay que decir que en Italia la descentralización se ha desa- rrollado como un proceso, sin que en ningún momento se haya podido airmar que el sistema ha llegado a un resultado deinitivo. El periodo de referencia para el análisis abarcará poco más de sesenta años, teniendo este sistema regional su punto de partida en la Constitución republicana de 1948. Desde aquel momento, en mi opinión, el regionalismo italiano ha pasado básica- mente por tres fases (o, mejor dicho, ha superado las primeras dos y se está
* Licenciada en Derecho de la Universidad de Bolonia con mención cum laude y Doctora en Dere- cho por la Universidad de Pisa y la Universidad Carlos III de Madrid. Ha sido profesora de Derecho Constitucional y Derecho Público comparado en la Universidad de Bolonia, la Universidad de Jaén y la Universidad Autónoma de Barcelona. Actualmente es investigadora del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid. Autora de diversas publicaciones en justicia constitucional, descentraliza- ción territorial y método comparado.
todavía desenvolviendo en la tercera): la etapa de la creación de las Regiones; la etapa de estabilización institucional; la etapa del reto de la diferenciación.1
Teniendo en cuenta esta clasiicación, intentaré describir para cada una de estas fases sus elementos fundamentales y las principales cuestiones críticas que ha planteado, centrándome especialmente en las últimas dos décadas. En particular, dado el enfoque de la ocasión que ha dado origen a este escrito, haré especial hincapié en el papel que la Corte Constitucional ha desempe- ñado en los diferentes periodos examinados.
No obstante, la misma airmación de las Regiones ha sido a su vez el fruto de un proceso de maduración ideológica y política, con lo cual resultará útil una breve premisa acerca de la descentralización territorial anterior a la adopción de la Constitución vigente.
La uniicación del país, en 1861, brindó la primera oportunidad para eva- luar la posibilidad de crear entes regionales y por aquel entonces se enfrentaron dos posiciones contrapuestas: una que consideraba la descentralización un riesgo para la unidad recién conseguida y otra que, al contrario, identiicaba la división del territorio con una forma de respetar las diferencias económi- cas o sociales y la realidad cultural plural. Prevaleció la primera opinión y se estableció un sistema fuertemente centralista: por ello, hubo que esperar casi un siglo para que se instituyeran entes descentralizados “de primer nivel”.2
Los entes locales (municipios y provincias, o entes “de segundo nivel”) ya existían y en 1865 fue aprobada la ley número 2248, dirigida a la “uniicación administrativa del Reino”, tema que había estado en el centro del debate po- lítico en los años anteriores debido a la existencia, en las diferentes áreas del
1 Para esta clasiicación en clave comparada véase S. Ragone, “Sustainable Diferentiation”: the 21st
Century Challenge to Decentralization (a Comparative Study of Italy and Spain, with Special Atten- tion to Constitutional Case Law)”, en A. López Basaguren y L. Escajedo San-Epifanio (eds.), he Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain, Berlín, Springer, 2012. La bibliografía sobre el desarrollo del sistema regional es inmensa. Entre los estudios generales más recientes, se recuerdan R. Bin y G. Falcon (eds.), Diritto regionale, Bolonia, il Mulino, 2012; A. D’Atena,
Diritto regionale, Turín, Giappichelli, 2010; P. Caretti y G. Tarli Barbieri, Diritto regionale, Turín, Giappi- chelli, 2009, 2ª ed.; B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Turín, Giappichelli, 2009, 2ª ed.; P. Cavaleri, Diritto regionale, Padua, Cedam, 2009.
2 Pavani, G. y Ragone S., “Tendencias y características de la descentralización en Europa: relexiones
comparadas sobre la autonomía territorial”, en Estupiñán Achury, L. y Gaitán Bohórquez, J. (coords.), El principio constitucional de autonomía territorial. Realidad y experiencias comparadas, Bogotá, Editorial Universidad del Rosario, 2010, pp. 25 y ss.
país, de instituciones y normativas distintas. Esta ley incluía normas relativas a las entidades municipales y provinciales, la seguridad pública, la jurisdicción administrativa y las obras públicas, entre otras. Con referencia a los entes descentralizados, se establecía un alcalde municipal (no electivo) que era a la vez jefe de la administración local y delegado del Gobierno nacional y de un prefecto como vértice de la administración provincial.3
Para conseguir el resultado de fundir los Estados pre-unitarios, se adoptó la solución de extender a los demás la organización del Piamonte, muy cen- tralista y dotada de una estructura fuertemente jerárquica (se puede pensar en los poderes del prefecto que concretizaba el control del centro en todas las áreas del Reino).4 Para ello, se eligió propiciar la continuidad jurídica con el
régimen sabaudo: la “primera” legislatura del Reino fue identiicada como la octava y el Rey mantuvo el nombre de Vittorio Emanuele II.
Esta decisión no tuvo en cuenta aquellos movimientos intelectuales que con anterioridad habían apoyado la idea regionalista (se puede pensar en Cattaneo, Gioberti o Rosmini) ni las propuestas que habían llegado también de la clase política. Farini, Ministro del Interior en el primer gobierno presidido por Cavour, había presentado un proyecto de ley para crear dentro del Consejo de Estado una comisión que estudiase la reforma administrativa del Estado y que se había expresado a favor de la creación de un nivel regional.
El sucesor de Farini, Minghetti, presentó el año siguiente, en 1861, un programa de reorganización administrativa del Reino que preveía, al lado de los entes locales, también unas Regiones, presididas por un gobernador y consideradas como circunscripciones administrativas del Estado o consorcios obligatorios entre provincias. En la exposición de motivos se explicaba que la unidad política no tenía por qué conllevar la total unidad administrativa y además las diferencias entre las áreas del país merecían una regulación dife- renciada. Empero, este proyecto encontró una clara oposición y inalmente fue retirado.
3 Sobre el ordenamiento local, véanse especialmente Giannini, M.S., I Comuni, Vicenza, Neri Pozza,
1967 y Amorth, A. Le Province, Vicenza, Neri Pozza, 1968.
4 Véanse al respecto Ghisalberti, C., Storia costituzionale d’Italia, Roma-Bari, Laterza, 2010, 7ª ed.;
Melis, G., Storia dell’amministrazione italiana, Bolonia, il Mulino, 1996; Ragionieri, E., Politica e amministrazione nella storia dell’Italia unita, Roma, Editori riuniti, 1979; R. Ruilli, La questione regionale dall’uniicazione alla dittatura (1862-1942), Milán, Giufrè, 1971; Cassese, S., La formazione dello Stato am- ministrativo, Milán, Giufrè, 1974.
La apuesta por un Estado centralista se debió, en primer lugar, a razones políticas y estratégicas (se consideraba peligroso reconocer entes territoria- les autónomos por su potencial efecto centrífugo y los riesgos que conlle- vaba para la completa realización del proceso de uniicación), pero también institucionales y económicas (una estructura unitaria podría simpliicar el desarrollo de la economía nacional). Está claro que a dichas motivaciones se añadían elementos de carácter ideológico, por ejemplo, debido a una con- cepción fuertemente nacional de la soberanía.
Las propuestas posteriores de creación de unos niveles regionales en el ordenamiento se debieron al Partido Popular, fundado por Luigi Sturzo, que, en el Tercer Congreso Nacional del partido (en 1921) pronunció un discurso en el que se ocupaba de diferentes vertientes de un único problema: “la descentralización administrativa, las autonomías locales y la constitución de la región”. Esta fuerza política estaba a favor de una reforma administra- tiva del Estado y de la creación de unas regiones como entes representativos autónomos dotados incluso de poderes legislativos. En particular, se oponía a la concepción exclusivamente estatal de la burocracia, considerándola de- masiado lenta y poco funcional. Desde el principio, el programa del partido auguraba mayor libertad y autonomía para los entes públicos locales y el reconocimiento de las funciones propias de municipios, provincias y regio- nes según la tradición nacional y la necesidad de desarrollo de la vida local. Sturzo, teniendo en cuenta la evolución del Estado italiano, no consideraba “serio” el temor de que el movimiento regional disgregara el Estado, pensando al contrario que lo reforzaría “en su carácter estatal eliminando la debilidad orgánica de la centralización administrativa”.5 Proponía así la creación de un
ente sub-estatal, con un “órgano central regional representativo [dotado de] poderes administrativos y naturaleza representativa, desarrollando, con las representaciones consultivas especializadas, su función económica y social”; en resumen, elegía “esta solución que crea a la Región, y la crea, sin desin- tegrarla, como un ente robusto, sano, como representación de los intereses locales más importantes”.6
5 Véase el discurso del 23 de octubre de 1921 en el Tercer Congreso Nacional del partido en Venecia. 6Ibidem.
Poco antes, mediante el Real Decreto 1319/1921, se había creado una comisión consultiva para la reorganización administrativa de aquellas áreas del Trentino Alto Adagio y de la Venecia Julia que se habían adjuntado al territorio del país tras la primera guerra mundial. Dicha fuente preveía que se reconociera a estas zonas el estatus de “autonomías regionales”.
Sin embargo, el debate, abierto gracias a las propuestas del Partido Popu- lar y a las nuevas exigencias surgidas del primer conlicto mundial, se paralizó con la llegada del fascismo, que implantó una estructura administrativa fuer- temente centralizada.7 Tal y como pasó en otros ordenamientos (por ejemplo,
en España durante el franquismo), la implantación de un régimen autoritario ralentizó y obstaculizó los procesos de descentralización.
Por ello, las tendencias regionalistas encontraron apoyo solo después de la Segunda Guerra Mundial y de la caída del fascismo, en la Asamblea Cons- tituyente elegida en 1946.