Multilateralismo y minilateralismo en Asia oriental

El Este asiático es una de las regiones más dinámicas del mundo en la que se dan nuevas fuerzas económicas y políticas que originan una modificación de sus relaciones internacionales. Existen nuevas amenazas transnacionales como las crisis financieras, desastres medioambientales, epidemias, el impacto de la globalización, el terrorismo, que desafían a las antiguas nociones de soberanía. Al mismo tiempo, las rivalidades tradicionales y las confrontaciones emergentes entre poderes regionales hacen surgir el espectro de los conflictos pasados (GILL y GREEN, 2009). Se observa que la interdependencia está aumentando en todas las partes del mundo y se habla sobre indivisibilidades globales. Los problemas internacionales más importantes, involucran intrínsecamente a muchos países simultáneamente, ya que no pueden ser tratados con efectividad dentro del espacio nacional y necesitan de una acción coordinada multilateral (CAPORASO, 1992).

El Este asiático es una región en transición. El antiguo orden organizado alrededor del dominio militar y económico norteamericano, anclado en la alianza EEUU-Japón, proporcionó estabilidad, seguridad y apertura de mercados durante 50 años, a la vez que Japón, Corea del Sur y otros países asiáticos se desarrollaban y democratizaban. Existe hoy en día preocupación sobre si el nuevo orden asiático podría retornar a las rivalidades entre las grandes potencias, al competir China, Japón y EEUU por la seguridad y la influencia en la región. El gran desafío es aprovechar el momento actual de transición e impulsar a la región hacia algo similar a la Europa de finales de los años 40, en que los países europeos, agotados tras la guerra, tomaron importantes decisiones para construir un orden regional alrededor de marcos multilaterales de cooperación y el establecimiento de lazos de unión económicos y de seguridad. En el Este asiático existe la misma necesidad de establecer este tipo de compromisos si se quieren canalizar los rápidos cambios en el poder y el intensificado nacionalismo hacia una dirección de estabilidad y paz (IKENBERRY, 2008).

Los motores más potentes para este cambio en Asia oriental están siendo el gran crecimiento de China y la “normalización” de Japón que busca un sentido maduro de su identidad nacional y condición de estado. Ambas situaciones pueden crear círculos viciosos de antagonismo e inseguridad. Si el futuro de esta región de Asia va a estar caracterizado por la cooperación o por la confrontación quedará determinado, en gran parte, por la habilidad de la región para construir instituciones multilaterales efectivas para la integración, colaboración y solución de problemas cooperativos, lo que se conoce ahora como la nueva arquitectura institucional asiática. En los últimos sesenta años, la estabilidad asiática se ha basado en las alianzas bilaterales entre EEUU y Japón, Corea del Sur y otros países aliados, el sistema de hub and spokes. Sin embargo, esta arquitectura regional ha sido reforzada con la ya antigua Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) y el Foro Regional de la ASEAN (ARF), así como con otros mecanismos multilaterales como el foro para la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), el proceso ASEAN Plus Three (APT, ASEAN +3), la Organización para la Cooperación de Shanghai (SCO), la Cumbre del Este asiático (EAS) o las Conversaciones a Seis Bandas sobre la crisis nuclear con Corea del Norte y (GILL y GREEN, 2009) (Fig. 4).

Fuente: GILL y GREEN (2009)

Esta nueva arquitectura es altamente fluida y conlleva tanto la cooperación como la competición entre los poderes de la región. La futura dirección y el éxito de estos acuerdos y las implicaciones para la seguridad y prosperidad regional y global no están claros, aún cuando los elementos de esta dinámica arquitectura regional se expanden y se hacen más complejos. Persiste la preocupación de si este proceso está evolucionando hacia grupos de trabajo más restrictivos en lugar de hacia un regionalismo más abierto e inclusivo (SHAMBAUGH, 2008).

El análisis de esta arquitectura en evolución ha estado atrapado con demasiada frecuencia en el terreno de los institucionalistas liberales que se centran en los foros e instituciones en sí mismos, o de los constructivistas que son atraídos hacia la seductiva pero engañosa retórica sobre la construcción de una “comunidad del Este asiático”. La realidad es que el nuevo multilateralismo asiático se encuentra todavía en una fase en la que se puede comprender mejor como una extensión e intersección de intenciones y poderes nacionales, más que como una fuerza objetiva en sí misma. Sin embargo, esta perspectiva no minimiza la importancia de las nuevas instituciones multilaterales que se están formando en la región, más bien refuerza la idea de que estas instituciones se harán cada vez más importantes en el futuro de la dinámica de las relaciones internacionales asiáticas (GILL y GREEN, 2009).

Desde la mitad de la década de 1990, el multilateralismo en Asia ha reflejado dos nuevas características importantes. En primer lugar ha mostrado una “asianización” y una búsqueda de una “comunidad del Este asiático”. En segundo lugar, se han establecido cada vez más instituciones regionales, manejadas por países asiáticos sin incluir miembros de la región más amplia de Asia-Pacífico como Australia, Canadá, Nueva Zelanda o los EEUU. Existen varios factores que pueden explicar esta tendencia como la emergencia de nuevos poderes regionales como China, India o Japón; la presencia de nuevos actores regionales como ASEAN que buscan una mayor participación en asuntos de seguridad y económicos, incluyendo la afirmación de una elusiva “identidad asiática”; el importante crecimiento de la Unión Europea y del North American Free Trade Agreement (NAFTA); la percepción de que EEUU no se encuentra centrado suficientemente en los problemas del Este asiático, particularmente tras observar la lenta respuesta durante la crisis financiera asiática de 1997 y la preocupación post-2001 por el terrorismo (GILL y GREEN, 2009).

Otra importante característica del multilateralismo en Asia en los últimos años ha sido el aumento del multilateralismo ad hoc, el llamado minilateralismo. Es en parte una respuesta de EEUU al lento ritmo y a las tendencias excluyentes aparecidas en el multilateralismo asiático ya que la aproximación minilateral junta a países afines para afrontar y resolver desafíos específicos y comunes (COOK y SHRARER, 2009). Washington ha tenido una confianza limitada en los mecanismos multilaterales institucionalizados y está desarrollando una clara preferencia hacia el multilateralismo ad hoc, enfocado hacia objetivos específicos (COSSA, 2009)

Las aproximaciones ad hoc para la solución de problemas son capaces de juntar a las “coaliciones de los dispuestos” (coalitions of the willing), frecuentemente, aunque no exclusivamente, aliados de los EEUU. Son foros orientados a la acción, que han demostrado su efectividad en los casos en los que se da una ausencia de mecanismos regionales establecidos. Debido a que existe una percepción en la región de que los desafíos futuros puedan ser de naturaleza transnacional, esto aumenta el interés en la formación de organizaciones minilaterales centradas en problemas específicos comunes, tales como la inestabilidad financiera, crimen, pandemias, contaminación medioambiental, armas, narcóticos, etc. Como resultado, incluso los miembros de la ASEAN y otros países asiáticos se encuentran promoviendo más activamente el establecimiento de grupos de aproximación minilateral (GILL y GREEN, 2009; VAN NESS, 2008).

La bibliografía revela que están tomando forma nuevos modelos de cooperación multilateral dentro de las instituciones regionales y que la arquitectura que está emergiendo está perfilando para mejor el comportamiento de los estados, aunque estos aspectos positivos no se ven tan claros cuando se comparan con Europa (DUFFIELD, 2001). Además, es de destacar que las definiciones académicas estándar sobre el multilateralismo son frecuentemente o demasiado amplias o demasiado estrictas para poder ser aplicadas a la situación actual de Asia oriental. Como hemos visto, Robert KEOHANE (1990) ha afirmado que la cooperación o coordinación de tres o más naciones es por definición “multilateralismo”. En este sentido, Asia supera el test. John CAPORASO (1992) va más allá y describe la cooperación multilateral como estando regulada por ciertas normas generales y la indivisibilidad de valores. John DUFFIELD (2001) afirma que el multilateralismo implica normativas claras, conformidad, compromiso y una tercera parte mediadora institucionalizada. Sin embargo, se observa que este nivel de institucionalización existe en las alianzas bilaterales en Asia, pero la arquitectura multilateral de la región claramente no lo alcanza (TOW, 2003). En general se observa que la cooperación interestatal se ha intensificado en Asia oriental en la última década pero, sin embargo, no ha existido una expansión multilateral significativa si se compara con la cooperación bilateral o minilateral (WEBBER, 2010).

Posiblemente uno de los mejores ejemplos de minilateralismo puede encontrarse en cómo diferentes partes interesadas se han reunido para afrontar y controlar las ambiciones nucleares de Corea del Norte. Desde el comienzo de la primera crisis nuclear con Corea del Norte en 1993, los EEUU y otras partes iniciaron una serie de procesos ad hoc, incluyendo la formación en 1996 del Korean Energy Development Organization (KEDO) con Japón, Corea del Sur, la Unión Europea y otros socios, así como la creación de las Conversaciones a cuatro bandas en las que estaban involucrados China, EEUU, Corea del Norte y Corea del Sur que se convocaron entre diciembre de 1997 a agosto de 1999. A causa de que las ambiciones nucleares de Corea del Norte fueron creciendo en intensidad originando una segunda crisis nuclear en 2003 y, bajo los auspicios de China, se establecieron una serie de conversaciones minilaterales. Así, las Conversaciones a seis bandas sobre la seguridad coreana empezaron en agosto de 2003 con la participación de China, Japón, Corea del Sur, Rusia, EEUU y Corea del Norte. A través de la creación de varios grupos de trabajo, este foro minilateral ha asumido también otros asuntos conflictivos entre las partes, incluyendo el problema de los rehenes japoneses secuestrados por Corea del Norte, asistencia

económica a ese país y la normalización de las relaciones diplomáticas entre Washington y Pyongyang. Uno de los grupos de trabajo juntó a las diferentes partes para explorar un foro permanente sobre seguridad en el NEA que se centrara inicialmente en temas asociados a la península coreana, aunque ofreciendo la posibilidad de unas conversaciones que aumentaran la capacidad de confianza en el conjunto de la región. Sin embargo, la perspectiva sobre este tipo de fórum es difícil de poder ser explorada completamente sin haber podido concretar el proceso de desnuclearización en la RPDC, el problema central que unió a las diferentes partes en el origen (IKENBERRY, 2008; GRZELCZYK, 2009, YEO, 2011).