Origen i evolució normativa dels incentius econòmics per al foment de la contractació dels majors de 45 anys

A fi i efecte d’analitzar les mesures d’ocupació instrumentaves a través d’incentius econòmics pels treballadors majors és important considerar que aquestes mesures se subjuguen dins les tendències que ha seguit la política d’ocupació a Espanya des dels anys vuitanta.

a) L’Estatut dels Treballadors de 1980 i l’aparició de les bonificacions a les quotes empresarials de la Seguretat Social

A l’Estatut dels treballadors en la seva redacció originària de 1980, ja es contemplava el col·lectiu dels treballadors d’edat avançada com un dels grups desfavorits en el mercat de treball per al qual es faculta que el Govern reguli mesures de reserva, duració o preferència en el treball per tal de facilitar la seva col·locació 225. Així mateix la Llei

224 _{SEMPERE NAVARRO, A.V., QUINTANILLA NAVARRO, R.Y., Empleo y protección social de los} trabajadores de edad avanzada, Consejo Económico y Social de España (CES). Madrid, 2009, pàg. 147; GARCÍA GIL, M.B., Los instrumentos jurídicos de la política de empleo, Thomson Aranzadi, Navarra, 2006. pàg. 188

225 _{L’article 17.3 de l’Estatut dels Treballadors de 1980 (Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los} Trabajadores. BOE núm. 64, de 14 de març de 1980), disposa: “el Gobierno podrá regular medidas de

d’Ocupació que era vigent en aquest temps, la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo -vigent fins l’any 2004- en el seu article 10.1 facultava al Govern per a què dictés mesures de foment de l’ocupació de determinats grups de treballadors, entre ells, els majors de 45 anys. L’apartat segon del mateix article desè de la Llei bàsica d’ocupació establia quins podien ser els beneficis que s’oferien a les empreses si contractaven als grups determinats de treballadors anteriorment esmentats. Els beneficis podien tenir la forma de subvencions directes a les empreses (art. 10.2.c), per increment net de plantilles, a través de contractacions indefinides i en jornades completes, i/o també bonificacions en les quotes de la Seguretat Social (art. 10.2.f).

Aquesta protecció focalitzada en els treballadors d’edat avançada es va fer efectiva amb l’aprovació del el Real Decreto 3239/1983, de 28 de diciembre, que establece incentivos para fomentar la contratación de trabajadores mayores de cuarenta y cinco años226_{. El RD 3239/1983 partint de la base que els treballadors majors de 45 anys} troben dificultats extraordinàries alhora d’accedir a una ocupació, estableix determinats incentius per fomentar la contractació de desocupats majors de 45 anys que faci almenys un any que estiguin inscrits com a demandants d’ocupació a la corresponent oficina d’ocupació. Els beneficis que es concedien a les empreses que contractaven als treballadors que reunien aquestes característiques es concretaven en una subvenció de 400.000 pessetes er cada treballador contractat, una reducció del 50% durant dos anys de la quota empresarial de la Seguretat Social corresponent a les contingències generals per treballador contractat i formació professional gratuïta i prioritària a càrrec de l’INEM pels treballadors contractats quan l’empresa ho sol·licitava (art. 1.1).

La bonificació que establia el RD 3239/1983 - reducció del 50% durant dos anys de la quota empresarial de la Seguretat Social-, es va veure modificada pel Real Decreto 799/1985, de 25 de mayo, por el que se incentiva la contratación de jóvenes trabajadores y se extiende esta medida a determinados programas y contratos vigentes227. Aquesta norma va implementar mesures de foment de la contractació per temps indefinit pels joves a través de la bonificació de les aportacions empresarials a la seguretat social pels treballadors joves contractats per una ocupació estable, de la reserva, duración o preferencia en el empleo, que tengan por objeto facilitar la colocación de trabajadores de edad avanzada, con capacidad laboral disminuida, desempleados y quienes accedan al primer empleo”.

226_{BOE núm. 44, de 21 de febrer de 1984} 227_{BOE núm. 131, d’1 de juny de 1985}

mateixa manera que ja existien bonificacions a les quotes empresarials de la seguretat social pels majors de 45 anys aturats de llarga durada, i també pels treballadors discapacitats i pels que finalitzen amb un contracte de relleu. Amb la finalitat d’igualar la situació dels col·lectius que es trobin en similars dificultats d’accés a l’ocupació estable, el RD 799/1985 atorga la mateixa bonificació que s’estableix pels joves als col·lectius que ja tenien bonificacions limitades en el temps, com els majors de 45 anys. La igualació suposa que es modifiqui l’apartat del RD 3239/1983 respecte a la reducció de la quota empresarial establint-se que el percentatge de cotització a càrrec de l’empresari per les contingències comunes al règim general de la seguretat social per treballador contractat és del 12% durant tota la vigència del contracte (Disposició Addicional Primera RD 799/1985).

Així doncs, són dos els elements de foment de l’ocupació dels treballadors majors de 45 anys que s’implementen pel RD 3239/1983 i que seguiran essent una constant en les subsegüents modificacions legislatives: el foment de la contractació indefinida i la reducció de les quotes empresarials de la seguretat social.

b) La pugna entre la contractació indefinida versus la contractació temporal dels anys vuitanta i noranta

Amb tot, la política d’ocupació a Espanya des dels anys vuitanta es va caracteritzar per l’impuls de la flexibilitat en el mercat de treball a través de la diversitat de tipus contractacions, essencialment, la generalització de les modalitats de contractació temporal228. La tendència a la temporalitat va frenar l’impuls de la contractació indefinida que s’havia desenvolupat en els Reials Decrets com a mesura d’ocupació dels col·lectius amb dificultats d’accés i manteniment en el mercat de treball, com els majors de 45 anys.

En efecte, a la dècada dels vuitanta, en plena crisi econòmica i amb l’atur disparat, es va recórrer a la contractació temporal com a mesura de foment de l’ocupació per tal de

228 _{BAYLOS GRAU, A.P., (Coordinador), La reforma laboral de 1994, Universidad de Castilla- la}

Mancha, Murcia, 1996. pàg. 1996. L’autor subratlla que tot i l’article 17.3 LET que “parece decantarse por el contrato de duración indefinida, en los años que siguen a la promulgación de este precepto se pondrá de manifiesto el favorecimiento de los contratos de duración determinada y dentro de estos del contrato de fomentot del empleo”.

repartir el treball en base a l’article 17.3 de l’Estatut dels Treballadors de 1980 en la redacció donada per la Ley 32/1984, de 2 de agosto, sobre modificaión de determinados artículos de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores .229 que autoritza al Govern a establir a regular mesures de duració del treball i contempla la possibilitat d’utilitzar la contractació temporal com a mesura de foment de l’ocupació230. Una d’aquestes mesures fruit del foment de la temporalitat va ser la regulació del denominat “contrato de trabajo de fomento del empleo” regulat en el Real Decreto 1989/1984, de 17 de octubre, por el que se regula la contratación temporal como medida de fomento del empleo231. Aquest contracte tenia una duradade sis mesos i màxim de tres anys i es caracteritzava per la impossibilitat d’utilitzar aquest contracte per substituir a un treballador prèviament vinculat a l’empresa a l’any anterior per aquest mateix tipus de contracte. A més a més, aquest contracte no requeria una causa justifica per a la seva formalització. El que el legislador perseguia amb aquest contracte temporal de foment de l’ocupació era facilitar les extincions del contracte de treball a còpia de multiplicar els contractes temporals que s’extingeixen quan s’arriba la data fixada, sense que per regla general calgui indemnitzar al treballador232.Amb el foment de la contractació temporal es pretenia disminuir l’atur tot repartint l’ocupació, aconseguir una rotació en els llocs de treball i assolir així una alta participació en el mercat de treball del major nombre de treballadors que fos possible. No obstant, la temporalitat té efectes negatius, donat que va desembocar, com diu ALUJAS, a “un escenario de segmentación en el mercado de trabajo y precariedad en el empleo, así

229_{BOE, núm 279, de 21 de novembre de 1984}

230 _{L’article 17.3 de l’Estatut dels Treballadors de 1980 (Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los} Trabajadores, BOE núm. 64, de 14 de març de 1980) en la redacció donada per la Ley 34/1984 establia: “No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el Gobierno podrá regular medidas de reserva, duración o preferencia en el empleo que tengan por objeto facilitar la colocación de trabajadores demandantes de empleo. Cuando se utilice la contratación temporal como medida de fomento al empleo la duración del contrato no podrá exceder de tres años. La terminación de estos contratos dará derecho a la compensación económica que reglamentariamente se establezca. Asimismo, el Gobierno podrá otorgar subvenciones, desgravaciones y otras medidas para fomentar el empleo de grupos específicos de trabajadores desempleados que encuentren dificultades especiales para acceder al empleo. La regulación de las mismas se hará previa consulta a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas”.

231_{BOE núm. 269, de 9 de novembre de 1984}

232 _{MONTOYA MELGAR, A., “Estabilidad en el empleo y nuevas propuestas de fomento de la}

contratación indefinida” Documentación Laboral, núm. 58, 1999, pàg. 15 Tal i com subratlla MONTOYA, aquest contracte busca abaratir les extincions contractuals “no por la vía de reducir las indemnizaciones por despido en los contratos fijos o indefinidos, táctica que hubiera encontrado una oposición sindical insuperable, sino por la más suave de multiplicar los contratos temporales que, como es sabido, se extinguen al llegar su término final sin necesidad de indemnización, salvo contadas y muy costosas excepciones”.

como efectos negativos sobre la formación y la productividad”233. Certament, la proliferació dels contractes temporals va portar, entre d’altres, a la contracció del consum, i, conseqüentment de la producció, una qualificació i experiència dels treballadors baixa, un sistema productiu poc eficaç en la mesura que els treballs no són estables i un augment de la sinistralitat234. Així, la cultura de la contractació temporal va arrelar fortament a Espanya i amb ella, s’afebleix el principi d’estabilitat en el treball235. El principi d’estabilitat en el treball es refereix a l’interès del treballador a estar vinculat a l’empresa en la mesura que el treball és el mitjà de vida i el vehicle d’inserció social del treballador. Segons MONTOYA, el principi d’estabilitat en el treball té una doble projecció, pel treballador i per l’empresari. El treballador desitja l’estabilitat en el treball que es tradueix en contractes laborals de llarga durada, fixes i que únicament se celebrin contractes temporals per cobrir necessitats temporals, és a dir, que regeixi el principi de causalitat en la contractació temporal. També al treballador li interessa que hi hagi una protecció efectiva per tal que l’empresari no extingeixi arbitràriament el contracte, sinó que l’acomiadament sigui causal i no lliure. Per un altre costat, l’empresari valora l’estabilitat en el treball ja que significa normalment tenir un treballador amb major formació, motivat i integrat a l’empresa. Ara bé, a l’empresari no li interessa l’estabilitat en el treball si aquesta esdevé inamobilitat del treballador, sinó que busca que l’estabilitat sigui compatible amb el desenvolupament i l’evolució de les necessitats de l’empresa, especialment en un món regit per la competència comercial, la mundialització econòmica i el progrés tecnològic 236.

Així, amb l’expansió de la temporalitat legalitzada als anys vuitanta els empresaris es van inclinar en massa per la contractació temporal, debilitant així el principi d’estabilitat en el treball. Per la necessitat de fer front a la crisi econòmics de finals del anys setanta el legislador fomenta la contractació temporal com a mesura de creació d’ocupació en base als articles 15.1.d i 17.3 LET de 1980 pels quals es faculta al Govern per dictar mesures de reserva, durada o preferència en l’ocupació per facilitar la col·locació, entre d’altres grups, de treballadors d’edat avançada. Així, apareixen dos tipus de contractes temporals, els originals contractes temporals estructurals (art. 15 LET 1980) que

233 _{ALUJAS RUIZ, J.A., “La política de fomento del empleo: Eje fundamental de las políticas activas de}

mercado de trabajo enEspaña”, Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 51, 2004

234 _{MONTOYA MELGAR, A., “Estabilidad en el empleo …op cit. pàg. 20} 235 _{TOROLLO GONZÁLEZ, F.J., “Incentivos al empleo…op cit. pàg. 152}

236 _{MONTOYA MELGAR, A., “Estabilidad en el empleo y nuevas propuestas de fomento de la}

responen al principi de la causalitat per la qual es realitza el contracte i s’adeqüen a les necessitats reals de les empreses limitades en el temps, i els conjunturals per solucionar situacions econòmiques passatgeres i que permeten contractar temporalment a determinats treballadors (arts. 15.1.d i 17.r LET 1980)237. Per exemple, en base a l’article 17.3 LET de 1980 el programa de foment de l’ocupació per a 1995 regulat a l’article 44 de la Ley 10/1994, de 19 de mayo, sobre medidas urgentes de fomento de la ocupación238 _{com a mesura de lluita contra l’atur causada per la greu situació} econòmica i la incidència en el mercat de treball va establir que les empreses podien contractar temporalment a treballadors desocupats majors de 45 anys durant l’any 1995, establint així un contracte temporal conjuntural. El problema és que, l’ordenament jurídic laboral espanyol, en introduir força possibilitats per utilitzar la contractació de duració determinada no únicament pels casos en que estigues justificada estructuralment, sinó també com a mesura de foment de l’ocupació, va alterar-se el principi de causalitat que anteriorment havia estat el tret bàsic de la contractació laboral239 fins el punt que la contractació laboral va deixar de ser l’excepció per esdevenir la regla en la contractació.

Ara bé, a partir dels anys noranta es van realitzar dues reformes laborals, de 1994 i de 1997 que van procurar frenar la proliferació dels contractes temporals i fomentar la contractació indefinida. La reforma de 1994 canalitzada a la Ley 11/1994, de 19 de mayo, por la. que se modifican determinados artículos del Estatuto de los Trabajadores, y del texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral y de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social240 va sorgir de la voluntat de restablir el principi de causalitat a la contractació. La reforma, però, va tenir poc èxit. I, de fet, els contractes temporals en aquest període van augmentar. La reforma va limitar-se a reordenar les modalitats contractuals, a flexibilitzar la contractació temporal i destaca també el reconeixement i regulació que es va fer, arrel de la reforma, de les empreses de treball temporal. Tanmateix la reforma no va comporta cap mesura significativa per afavorir l’ocupació dels treballadors madurs.

237 _{AGUILERA IZQUIERDO, R., “El principio de <causalidad> en la contratación temporal”, Revista del} Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 33, 2001. pàg. 101

238_{BOE núm. 122, de 23 de maig de 1994}

239 _{ROJO TORRECILLA, E., CAMAS RODA, F., “¿El principio del fin? De la temporalidad a la}

estabilidad: ¿un viaje de ida y vuelta?”, Aranzadi Social vol. V, pàg. 2

Ara bé, d’acord amb ESCUDERO i MORÓN, malgrat els pobres resultats de la reforma, entre el període de 1984 a 1994 van aprovar-se algunes mesures dirigides al foment de l’ocupació estable, de resultat simbòlic però destacable alhora de competir amb la massificació de la contractació temporal241. De forma especial, en relació als majors de 45 anys, convé destacar la Ley 22/1992, de 30 de julio, de medidas urgentes sobre fomento del empleo y protección por desempleo 242que regula per primer cop un autèntic programa de foment de l’ocupació estable. La Llei vol adoptar mesures urgents que permetin potenciar polítiques actives d’ocupació dirigides a incentivar la contractació indefinida d’aquells col·lectius que tenen especials dificultats d’inserció laboral. Segons la literalitat de llei, es tracta de col·lectius amb taxes d’atur més elevades i que es mantenen més temps en situació d’atur. Aquests col·lectius identificats per la llei són els joves, els treballadors majors de 45 anys i les dones (art. 1).

Per als majors de 45 anys, la Llei 22/1992 incentiva la contractació per temps indefinit, a jornada completa i durant almenys tres anys través de subvencions i bonificacions de la manera com ja s’havia regulat anteriorment als RD 3239/1983 i les seves normes de desenvolupament i modificació. En concret, la llei suposa una modificació als incentius pel foment de la contractació indefinida a favor dels majors de 45 anys que es trobin inscrits com a desocupats com a mínim un any. I és que, d’acord amb l’article 2.1.b de la Llei 22/1992, els incentius pels empresaris que contractin als treballadors en els quals hi concorrin les circumstàncies apuntades –ser major de 45 any i trobar-se inscrit com a demandant d’ocupació almenys un any-, ara consisteixen en una subvenció per cada contracte indefinit de 500.000 pessetes i una bonificació del 50% de les quotes empresarials a la Seguretat Social per contingències comunes durant tota la vigència del contracte 243.

241 _{ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., MORÓN PRIETO, R., “Bonificaciones sociales y contrato de}

fomento de la contratación indefinida en el marco de la política de empleo: las reformas de 2001 (Leyes 12 y 24/2001 y RDL 16/2001), Relaciones Laborales, Vol. 1, 2002, pàg. 607

242_{BOE núm. 186, de 4 d’agost de 1992}

243 _{I l’article 5 de la Llei 22/1992, referida a les obligacions dels beneficiaris explicita “Los beneficiarios}

estarán obligados a mantener la plantilla de trabajadores fijos durante el menos tres años. Cuando se produzca el cese de trabajadores fijos en dicho plazo, la empresa está obligada a cubrir la vacante, en el plazo de un mes, mediante un contrato por tiempo indefinido y al menos con una jornada igual a la del contrato extinguido. Si la vacante afecta a un contrato realizado al amparo de la presente Ley, el nuevo trabajador deberá reunir los requisitos establecidos en esta disposición”.

c) La introducció del contracte de foment per la contractació indefinida a la reforma laboral de 1997

L’escàs èxit de la reforma de 1994 i la perdurabilitat d’un alt índex d’atur van propiciar l’adopció del Acuerdo Interestatal para la Estabilidad en el Empleo subscrit per la CEOE, CCOO i la UGT el 7 d’abril de 1997244. L’Acord proposa l’estudi de mesures destinades al foment de la contractació indefinida i el desenvolupament de polítiques actives d’ocupació. El present Acord és la font de la reforma legislativa de 1997 que es materialitza amb l’aprovació del Real Decreto-ley 8/1997, de 16 de mayo de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de la contratación indefinida 245, que posteriorment va esdevenir la Ley 63/1997, de 26 de diciembre, de medidas urgentes para la mejora del Mercado de Trabajo y el fomento de la Contratación Indefinida246_{, que té la intenció de solventar tres problemes importants} que afecten el mercat de treball espanyol: l’atur, la temporalitat i la rotació de la contractació247. Tots ells, problemes que afecten en especial sobre diversos col·lectius, els joves, les dones i els majors de determinada edat, sobretot a partir dels 45 anys248. En relació a la contractació laboral, de la reforma laboral de 1997 destaca la supressió del contracte temporal per llançament de nova activitat, així com el contracte de foment temporal del treball. A més, entre les modificacions que s’introdueixen a la Llei de l’Estatut dels Treballadors, ara ja del text refós aprovat pel Reial Decret Legislatiu 1/1995, de 24 de març, es canvia la redacció de l’article 17.3 ET que habilitava al

244 _{L’Acord, tal i com puntualitza DE LA VILLA “no es mas que un convenio colectivo extraestatutario,}

desprovisto empero de función normativa y destinado a recoger los criterios concordes de la patronal y los sindicatos más representativos para una ulterior reforma legal a cargo de los poderes públicos competentes” DE LA VILLA GIL, L.E., “El contrato indefinido para el fomento del empleo”,

Documentación Laboral, núm. 54, 1997, pàg. 120.

245_{BOE núm. 0118, de 17 de maig de 1997} 246_{BOE núm. 312, de 20 de desembre de 1997}

247 _{D’acord amb la nova redacció s’estableix “3. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el}

Gobierno podrá regular medidas de reserva, duración o preferencia en el empleo que tengan por objeto facilitar la colocación de trabajadores demandantes de empleo. Asimismo, el Gobierno podrá otorgar subvenciones, desgravaciones y otras medidas para fomentar el empleo de grupos específicos de trabajadores que encuentren dificultades especiales para acceder al empleo. La regulación de las mismas se hará previa consulta a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas. Las medidas a las que se refieren los párrafos anteriores se orientarán prioritariamente a fomentar el