Planificación y gestión del alcance

Further research on local public goods in rural areas could complement this study. The definition of local public goods in section 2.1 followed in particular different studies conducted in rural areas of western European countries. There is a lack of studies dealing with local public goods provision in central and eastern European countries, especially however, in Poland. Further research is required in eastern European countries to expose special features of local public goods provision, which go back to the countries’ socialist and transition background. Other studies need to be conducted as well to define different local public goods, which are neces- sary for a successful rural development process, but they have not been discussed in this monograph.

20 _{Problems of local businesses regarding the access to bank credits as well as the high costs}

combined with bank credits were discussed for Dolina Strugu in GRAMZOW (2005, p. 13) and for Dębrzno in GRAMZOW (2006a, pp. 16-17).

Furthermore, the success factors and limitations of local partnerships presented in this study resulted only from the three qualitative case studies conducted in Poland. Further research could aim at developing success factors and limitations of partnership activities based on quantitative analysis. A larger number of cases should be studied in Poland or other countries. In this context then, the impact of local leaders, the importance of the tourist background of a region, the impact of external monitoring and external animators or the embeddedness of the partnership in development networks could be analyzed more thoroughly by means of econo- metric models.

Future research may also concern the further implementation process of the Com- munity Initiative LEADER in Poland. In this study, I was unable to rely on the results of the pilot projects of LEADER. However, in the case study regions the implementation of LEADER projects started in 2005. For those areas it will be inter- esting to analyze if the newly founded LAGs turn out to be successful local insti- tutions, which continue the development process, or if the new organizational standards the existing partnerships had to implement due to LEADER may now hamper local collective action. Not least such investigations may yield interesting insights into the advantages but also into the flaws of the Community Initiative LEADER.

E

Since the beginning of the 1990s a new rural development policy, which has later been called the "new rural paradigm" by the OECD, has received increasing atten- tion in the European Union (EU) and elsewhere. It is expected that these policy measures attenuate social and economic problems in rural areas on a broader basis than the agricultural sector alone. They support local stakeholders like non-govern- mental organizations, local governments and local businesses in implementing local development strategies that are based on endogenous potentials and spatial inter- action.

Polish rural inhabitants, suffering among many other issues, from a lack of non- agricultural jobs, an unfavorable business environment and an insufficient public infrastructure, pinned high hopes on those new measures. However, it is not proven whether those measures of the new rural paradigm will stimulate the economic and social development of Polish rural areas. So far, their impact on the local develop- ment processes was mostly analyzed empirically, and those studies were strongly dictated by guidelines of legislative bodies. Studies with theoretical reflections can rarely be found. This study aims at elaborating an analytical framework for rural development policy analysis that provides a basic understanding of govern- mental action in rural development processes as well as allowings a normative evaluation of rural development policy measures. This analytical framework could further be used to empirically analyze the impact of those policy measures on the development of Polish rural areas.

Central to this analysis is the perception of rural development problems as a conse- quence of a lacking provision of local public goods. Local conditions, like a well constructed public infrastructure, a favorable local business environment, a high level of human capital, or a local landscape in sound conditions, can be defined as local public goods as they are characterized by a low rivalry in consumption and non-excludability. Local public goods, however, although they benefit all inhabi- tants of a region, are often poorly provided or even remain absent. This study hypothesizes that precisely the latter deficiency is tackled by policy measures of the new rural paradigm. It is argued that those policy measures aim at facilitating the implementation of local institutional arrangements that provide inhabitants of a region with certain local public goods.

In order to understand the effects of measures of the new rural paradigm, the lacking provision of local public goods was analyzed theoretically and empirically. Theo- retically, the lacking provision of public goods was discussed by means of three

different theories. Welfare economics, the first theory presented, understands market prices as the only mechanism coordinating individual interaction. Hence, once market prices fail to reveal the scarcity of a good, like in the case of public goods, market failure comes to the fore and can only be cured by governmental inter- vention. But institutions like trust, reciprocity and property rights, which coordinate individual interaction, find no place in the welfare economics scheme. However, rural development measures of the new paradigm strongly focus on the implemen- tation of formal and informal institutions, which coordinate individual efforts in rural development processes. The property rights theory, the second theory discussed, approves the coordination capacity of institutions as it refers to the interaction prob- lems inherent in problems of public goods provision. Institutions channel individual behavior and enable therefore the provision of local public goods. For the evaluation of institutions the property rights theory proposes the offset of costs and benefits that are borne/gained by individuals within different institutions which, however, is inconsistent with normative individualism. Constitutional economics theory, the third theory presented, by distinguishing between rules and moves, avoids the flaws of the latter theories and proposes to evaluate institutions with respect to their ap- proval by all individuals involved in a public good problem since only consensus guarantees that no individual will be worse off after implementing the institution. But factual consensus on institutions, which should coordinate the provision of local public goods in rural areas, seems to be unfeasible and to be combined with high decision making costs.

Because of the latter fact the normative institutional economics theory was pre- sented, which introduces the social dilemma as a heuristic to apply the consensus criterion to all kinds of institutions in everyday life. A social dilemma describes a situation in which, because of unresolved coordination problems, actors of a group do not make full use of their opportunities. That is, they do not exploit all gains from cooperation. The social dilemma enables to analyze public good problems in a positive and normative manner. Positively, individuals’ behavior channeled by certain institutions can be analyzed. The normative analysis asks whether institu- tions can be modified by way of institutional reform so that individuals, involved in a public good problem, will jointly contribute to the public good provision, and gains from cooperation will be exploited. In consequence, institutions which channel inhabitants’ behavior in order to jointly provide a certain public good, find general agreement. And policy measures, which facilitate the implementation of those insti- tutions, will therefore also find general agreement.

This leads to the questions of how institutional arrangements have to be composed to facilitate the provision of public goods in rural areas. Three governance struc- tures, the market approach, government regulation, and community management were presented, which all cover unique elements that facilitate individuals’ coope- ration, so that a joint provision of local public goods can be realized.

Whether the implementation of institutional arrangements, capable of providing local public goods in Polish rural areas, is facilitated by policy measures of the new rural paradigm was analyzed within three case studies conducted in south- eastern and north-western Poland. The case study regions were all endowed with local partnerships that reflect the idea of the new rural paradigm as they consist of cooperation among local government members, local businesses and local NGOs. The case studies comprise 104 guideline interviews with local govern- ment members, members of local NGOs, local entrepreneurs, farmers and local inhabitants in general. Guideline interviews were also completed by participant observation and a small standardized questionnaire.

In the early 1990s, in all three case study regions particular local public goods were not provided due to interaction problems that hampered individuals from a joint contribution. By means of the social dilemma heuristic, the public good problems in the case study regions were analyzed positively and normatively. The positive analysis focused on the institutions that formerly hampered inhabi- tants from a joint contribution. Then, for regions where certain local public goods were successfully provided, the institutional arrangements, facilitating the success- ful provision, were investigated and the impact of market-based relations, govern- ment regulation and community relations on public good problems was analyzed. In the normative analysis, institutional arrangements were assessed as preferable only if exchange in terms of a successful joint provision of local public goods was realized and mutual gains from cooperation were exploited. Finally, if policy measures of the new rural paradigm facilitate institutional arrangements capable of coordinating individual interaction so that inhabitants contribute jointly to the provision of certain public goods, they were assessed as preferable.

It turned out that the foundation of local partnerships facilitated the implementation of institutional arrangements, which induced inhabitants to jointly contribute to the provision of certain local public goods. And those institutional arrangements comprise elements of all three governance structures. But there were governance structures which seem to be more suitable to overcome certain barriers, hampering a joint provision of local public goods, than others. For instance, in cases where a lack of trust among inhabitants hampered individuals’ cooperation, community governance has shown advantages over the two other governance structures. With respect to local partnerships’ access to public funds the implementation of market competition among partnerships for funds, enabled a more efficient use, while the access to public funds in general often enabled inhabitants to overcome free-riding problems that were related to a joint funding of projects.

Furthermore, in all three case studies the success resulted among other things from the following factors: a) local provenance of main initiators; b) the existence of local leader personalities; c) the elaboration of a common local development strategy; d) a close cooperation between the local development partnership and

the local government; and e) the availability of a permanent staff taking care of operational tasks.

Finally, the empirical analysis has shown that within policy measures of the new rural paradigm, governmental action rather acts as a facilitator of public goods pro- vision than as a subsidizer of rural economic sectors. The latter measures stimulate the socio-economic development as they facilitate the implementation of institu- tional arrangements, consisting of elements of three governance structures that are capable of providing local public goods successfully. In this case, the institu- tional arrangements induce all inhabitants involved in a local public good problem to contribute to the provision of the good as they enable inhabitants only to improve their individual benefits through contribution. However, a joint contribution consti- tutes the exploitation of gains from cooperation and visualizes the agreement of all involved inhabitants in a public good problem on the institutional arrangement that enables the joint contribution. Thus, consensus among inhabitants involved is a normative criterion that should be taken into consideration when evaluating development measures of the new rural paradigm.

Z

Seit Beginn der 1990er Jahre gewinnt in der EU und über EU Grenzen hinaus ein neuer Ansatz ländlicher Entwicklungspolitik zunehmend an Bedeutung. Von diesem neuen Konzept, welches von der OECD als "neues ländliches Paradigma" bezeichnet wurde, wird angenommen, dass es sich im Gegensatz zur traditionellen Agrarpolitik sozialen und ökonomischen Problemen im ländlichen Raum durch wesentlich komplexere Ansätze nähert. Politikmaßnahmen des neuen Paradigmas unterstützen besonders lokale Partnerschaften, bestehend aus lokalen Interessen- gruppen wie Vereine, Kommunalverwaltungen und lokalen Unternehmen bei der Implementierung von lokalen Entwicklungsstrategien. Diese Entwicklungsstrate- gien sollen vor allem auf endogene Potentiale der jeweiligen Regionen und räum- liche Interaktion gründen.

Die ländliche Bevölkerung Polens, die unter anderem durch fehlende außerland- wirtschaftliche Beschäftigungsmöglichkeiten, ein ungünstiges Unternehmensumfeld und eine wenig ausgebaute Infrastruktur in ihrer Entwicklung gehemmt ist, erhoffte sich von diesen neueren ländlichen Politikmaßnahmen eine Verbesserung der Lebensqualität. Es ist jedoch nicht erwiesen, dass Maßnahmen des neuen ländlichen Paradigmas tatsächlich eine stimulierende Wirkung auf die soziale und ökono- mische Entwicklung im ländlichen Raum Polens haben. Bislang sind überwiegend empirische Studien vorhanden, die sich sehr stark an vom Gesetzgeber formulierten Richtlinien orientieren, und, teilweise theoretisch unreflektiert, den Einfluss neuerer ländlicher Politikmaßnahmen auf lokale Entwicklungsprozesse in Polen beschreiben. Diese Arbeit zielt darauf ab, einen analytischen Rahmen zu entwickeln, der einerseits staatliches Handeln im Bereich der ländlichen Entwicklungspolitik erklärt und beschreibt, andererseits aber auch als Grundlage für empirische Untersuchungen im ländlichen Raum Polens genutzt werden kann.

Ein zentraler Gedanke dieser Arbeit ist die Annahme, dass ländliche Entwicklungs- probleme aus einer unzulänglichen Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter resul- tieren. Lokale Voraussetzungen, wie beispielsweise eine gut ausgebaute öffentliche Infrastruktur, ein günstiges Unternehmensumfeld, ein hohes Niveau an Human- kapital oder eine gepflegte Kulturlandschaft können als lokale öffentliche Güter auf- gefasst werden, da sie durch fehlende Rivalität im Konsum und Nicht-Auschließ- barkeit geprägt sind. Jedoch werden lokale öffentliche Güter, obwohl sie allen Einwohnern einer Region zugute kommen, nur unzureichend oder gar nicht bereitge- stellt. Hier lautet eine zentrale Hypothese dieser Arbeit, dass gerade Politikmaßnah- men des neuen ländlichen Paradigmas an dieser unzureichenden Bereitstellung

lokaler öffentlicher Güter ansetzen können. Es wird angenommen, dass jene Maß- nahmen die Gründung von institutionellen Arrangements fördern, mit deren Hilfe bestimmte lokale öffentliche Güter im ländlichen Raum bereitgestellt werden können.

Die Untersuchung der Wirkungsweise von Politikmaßnahmen des neuen Paradig- mas erfolgt theoretisch und empirisch. Theoretisch wird zunächst die fehlende Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter mit Hilfe von drei verschiedenen ökono- mischen Ansätzen rekonstruiert: der Wohlfahrtsökonomik, der Theorie der Eigen- tumsrechte und der Verfassungsökonomik. Die Wohlfahrtsökonomik sieht den Marktpreis als einzigen Mechanismus, der individuelles Handeln koordiniert. Das heißt, wenn ein Marktpreis nicht die genaue Knappheit eines Gutes wiedergibt, wie im Falle von öffentlichen Gütern, so liegt nach Meinung der Wohlfahrtsöko- nomik Marktversagen vor, welches lediglich durch das Eingreifen des Staates überwunden werden kann. Institutionen wie Vertrauen, Reziprozität oder Eigen- tumsrechte, welche ebenfalls das Verhalten von Individuen beeinflussen, werden hingegen von der Wohlfahrtsökonomik nicht berücksichtigt. Ländliche Entwick- lungsmaßnahmen des neuen Paradigmas zielen aber gerade auf die Stärkung von informellen und formellen Institutionen ab, die die Kooperation zwischen länd- lichen Bewohnern in sozialen und wirtschaftlichen Prozessen stärken. Die Theorie der Eigentumsrechte führt die fehlende Bereitstellung öffentlicher Güter auf Inter- aktionsprobleme zurück, welche zwischen allen Individuen bestehen, die an der Bereitstellung und Nutzung der Güter beteiligt sind. Des Weiteren hebt sie hervor, dass mit Hilfe von Institutionen individuelles Handeln so koordiniert werden kann, dass öffentliche Güter erfolgreich bereitgestellt werden können. Eine Bewer- tung dieser Institutionen erfolgt aus Sicht der Theorie der Eigentumsrechte durch die Gegenüberstellung aller individuellen Kosten und Nutzen. Letztere Vorge- hensweise ist jedoch mit dem normativen Individualismus unvereinbar. Die Ver- fassungsökonomik, die dritte Theorie, die in dieser Arbeit vorgestellt wird, erkennt die Unzulänglichkeiten der obengenannten Theorien und versucht diese aufzu- heben, indem sie die Unterscheidung zwischen Aktionen und den Regeln (Insti- tutionen), welche die Aktionen beeinflussen, einführt. Das Hauptaugenmerk liegt hierbei zunächst auf der Akzeptanz der Regeln. So empfiehlt die Verfassungsöko- nomik die allgemeine Zustimmung aller Individuen zu einer Institution als alleiniges normatives Kriterium für die Bewertung von Institutionen bzw. Regeln, denn nur die Zustimmung aller zur Implementierung einer bestimmten Institution beugt möglichen Benachteiligungen Einzelner vor.

Im Hinblick auf Institutionen, welche die erfolgreiche Bereitstellung öffentlicher Güter im ländlichen Raum regeln sollen, kann festgestellt werden, dass eine fakti- sche Zustimmung zu diesen Regeln unmöglich scheint bzw. mit sehr hohen Ent- scheidungsfindungskosten verbunden ist. Aus diesem Grund wurde die Normative Institutionenökonomik, die teilweise eine Erweiterung der Verfassungsökonomik darstellt, ebenfalls in dieser Arbeit diskutiert. Die Normative Institutionenökonomik

nutzt das Soziale Dilemma als Heuristik, um das Konsenskriterium auch auf Ent- scheidungen anzuwenden, mit denen Individuen im täglichen Leben konfrontiert sind. Das Soziale Dilemma beschreibt eine Situation, in der aufgrund von Koor- dinationsproblemen Mitglieder einer Gruppe kollektiv unter ihren Möglichkeiten bleiben. Das heißt, sie sind nicht in der Lage, Kooperationsgewinne zu erzielen. Mit Hilfe des Sozialen Dilemmas kann die fehlende Bereitstellung öffentlicher Güter aus zwei Perspektiven, einer positiven und einer normativen, nachvollzogen werden. Positiv wird das Verhalten von Individuen analysiert, die durch bestimmte Institutionen (Regeln) beeinflusst werden. Normativ lässt sich fragen, durch welche institutionellen Reformen Individuen dazu bewegt werden können, gemeinsam ein lokales öffentliches Gut bereitzustellen, sodass von allen Beteiligten Kooperations- gewinne erzielt werden können. Dies bedeutet, dass die Aussicht auf Kooperations- gewinne alle Beteiligten dazu veranlassen würde, der Einführung von Institutionen zuzustimmen, welche eine gemeinsame Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter regulieren. Politikmaßnahmen, die die Einführung ebensolcher Institutionen unter- stützen, müssen deshalb ebenfalls allgemeine Zustimmung unter den Beteiligten finden.

Dies führt weiter zu der Frage, aus welchen Elementen sich Institutionen bzw. insti- tutionelle Arrangements zusammensetzen sollten, wollen sie die gemeinschaftliche Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter ermöglichen. Um diese Frage zu klären, werden in dieser Arbeit drei Arten von Governance-Strukturen untersucht – der Marktansatz, die staatliche Regulierung und die Gemeinschaft – die mittels spezieller Elemente die Zusammenarbeit zwischen Individuen fördern und somit die gemein- same Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter in einer Region ermöglichen. Anhand von drei Fallstudien im Südosten und Nordwesten Polens wurde daraufhin untersucht, ob Politikmaßnahmen des neuen Paradigmas tatsächlich in der Lage sind, die Implementierung von lokalen institutionellen Arrangements zur gemein- schaftlichen Bereitstellung lokaler öffentlicher Güter zu forcieren. In allen drei Fallstudienregionen existieren lokale Partnerschaften, die auf einer Kooperation zwischen Kommunalverwaltung, lokalen Vereinen und lokalen Unternehmen be- ruhen und daher der Idee des neuen ländlichen Paradigmas entsprechen. Die Fall- studien umfassen im Wesentlichen 104 Leitfadeninterviews mit Mitgliedern von lokalen und regionalen Behörden, Mitgliedern lokaler Vereine, lokalen Unterneh- mern, Landwirten und Einwohnern. Die Leitfadeninterviews wurden zusätzlich durch beteiligte Beobachtung und einen kurzen standardisierten Fragebogen ergänzt.

Zu Beginn der 1990er Jahre gab es in allen drei Untersuchungsregionen einen Mangel an bestimmten lokalen öffentlichen Gütern. Dieser Mangel wurde weitest-