En resumen: son demasiados los elementos que condicionan la calidad de capacitación de los FMDC y que impiden que se profesionalice el modelo de capacitación e integración de casillas. En pro de la ciudadanización y generación de confianza en las elecciones se ha dejado de lado la especialización y buen funcionamiento en las casillas.
El buen funcionamiento en casillas por otra parte está sometido a un modelo de capacitación electoral bastante desgastado e insuficiente para nuestros días. Se busca mantener a la ciudadanía como el actor principal en la
Nivel insuficiente de compromiso Desgaste de la confianza
en el INE
Pocos incentivos para la ciudadanía
Poca profesionalización
Errores en casilla Riesgo a usar Funcionarios
no capacitados
Caapacitación no sistemátizada Sorteo para designar FMD
Confianza en las elecciones
Desconfianza en las elecciones
Discurso institucional
145 organización de los comicios, pero no se les dan los incentivos adecuados para desempeñar su papel; por otra parte el CAE, deja de lado su labor de capacitador para poder enfocarse a generar compromiso en la ciudadanía, de modo que su meta principal termina siendo que los funcionarios se presenten a las casillas. La capacitación sistematizada y rigurosa queda descartada mientras no se cuente con el nivel de compromiso adecuado en cada funcionario.
Conclusiones finales
La estructura institucional de los organismos directores, administradores y organizadores de elecciones varía de país a país y el abanico de posibilidades es enorme. Las democracias avanzadas tienden a utilizar órganos menos
estructurados y que concentran menos funciones –caso Alemania, Suecia,
Noruega, Suiza y Dinamarca-, mientras que las democracias que inacabadas han utilizado la independencia, autonomía e imparcialidad de sus órganos electorales
como una especia de catalizador de sus democracias –caso México y Urugua-,
dándoles una estructura mucho más compleja y atribuciones que en algunos
casos se equiparan a los poderes de Estado ordinarios –cao Venezuela y
Nicaragua.
La forma en que se integrarlos órganos electorales también es un tema que se puede discutir ¿quiénes deben ser los titulares de dichos organismos? Lo visto en el capítulo 1 es que en el proceso de integración intervienen muchos actores,
pero en ninguno de los casos, la ciudadanización es plena –el caso más cercano
es Venezuela, y es el régimen menos democrático de todos los estudiados. No
obstante, mientras más independiente sea un órgano electoral –de hecho las
democracias avanzadas están adoptando este mecanismo-, tendrá mayores beneficios en el ámbito de certeza en el proceso, pero al mismo se vuelve más caro profesionalizar la democracia procedimental.
Cuando se independiza un órgano requiere de estructura, presupuesto propios que le garanticen autonomía. No se puede establecer que un organismo que utilice personal enteramente de una institución o varias instituciones
146 dependientes de un poder de Estado ordinario sea independiente. Así pues, que la independización implica a su vez profesionalizar al personal por varias vías, de modo que se deba únicamente al órgano electoral. Ahora bien, lo anterior resulta caro en muchos sentidos, lo que puede llevar a una premisa: la autonomía de un órgano electoral resulta más cara en cuento más profesional se busque se sea. Profesionalizar a todo un aparato implica gastos inmensos, por eso algunos países optan por relativizar la autonomía de su órgano, o al menos hacerlo fuerte
únicamente en la toma de decisiones –caso de Argentina, Brasil o España-
dejando el resto de tareas a las instituciones ordinarias.
El caso mexicano es bastante interesante, puesto que ha visto desfilar varios tipos de modelos de organización electoral. Utilizando la confianza en las elecciones como catalizador de su proceso de liberalización política. Esta vía había funcionado bastante bien, hasta que sobre la mesa se pusieron una serie de errores cometidos en las casillas que ponían en riesgo la certeza de las elecciones –teniendo un impacto directo en la confianza en el Instituto. Lo que nos lleva a la segunda conclusión general: la falta de profesionalización en el procedimiento electoral conlleva a la falta de confianza en las elecciones de forma generalizada. Aunado a lo anterior, resulta que las elecciones de un órgano autónomo y profesional deben ser entonces caras.
México gasta una cantidad enorme de dinero en su democracia, financiando partidos y organizando elecciones en pro de la confianza, pero siguen existiendo errores concretos que en determinados contextos de competitividad y lucha ríspida política ponen a prueba a todo el modelo, tanto su independencia y su profesionalismo.
Este estudio se enfocó principalmente en estudiar el nivel de profesionalización del Instituto en sus órganos centrales y periféricos. Los órganos centrales (Consejo General y Junta General Ejecutiva) concentran personal altamente calificado y que por la misma naturaleza de los cargos, generan competitividad para pertenecer a los mismos y por tanto la parte de la
profesionalización es un campo cubierto –utilizando los mecanismos de
147 Los órganos periféricos también cuentan con un nivel aceptable de profesionalización, en especial las Juntas Distritales y Locales Ejecutivas, que como se pudo ver cumplieron con los seis factores a evaluar, por lo que se les puede dar el calificativo de profesionales. No tanto así, los Consejos Locales y Distritales, en los que aún se encuentran deficiencias en su conformación, sin que se prendan las alarmas en torno a ese tema.
Las MDC son los órganos en los que se pueden encontrar más errores, perfiles menos calificados y en general menos grado de profesionalización. Por su naturaleza no se puede aspirara a que sean cargos ocupados por nombres como los de Lorenzo Córdova o Jacqueline Peschard, pero el riesgo que se corre no conformándolas de la manera adecuada es enorme. Y México lo ha vivido de en carne propia en el 2006. Lo que nos lleva a una tercera conclusión general: el organismo mexicano se encuentra altamente calificado y profesionalizado en los órganos centrales, pero esta profesionalización se diluye conforme llega a los periféricos.
Una cuarta conclusión sería que las elecciones no serán completamente
confiables –refiriéndome a que no importa la naturaleza de la elección, federal,
local, competitiva, no competitiva, ríspida, tranquila, si intervienen actores relevantes o no etc.- hasta que la profesionalización alcance todos los puntos del organismo.
El reto se encuentra en disminuir la cantidad de errores dentro de las casillas que son producto de capacitaciones deficientes, aunque como ya hemos mencionado, esto no es un problema que se concentre únicamente en los CAE’s o los ciudadanos, sino es más bien producto de un modelo que ha caducado.
La ciudadanización del proceso es intocable. No se confía en la burocracia o a los partidos políticos para realizar dichas tareas. No puede recaer en
ciudadanos voluntarios –que en teoría estarían más dispuestos a invertir tiempo
en la capacitación y especialización en el cargo- por el miedo a que se corrompan con antelación o que los partidos políticos utilicen a sus militantes para ocupar dichos cargos. Tampoco es tan viable aumentar el gasto en la democracia, puesto que ya sería excesiva la inversión en la misma. No obstante la falta de
148 profesionalización de las elecciones puede convertirse en un contexto determinado, en un factor que deslegitime el sistema democrático en México y por lo tanto tenga consecuencias políticas y sociales peligrosas.
Las elecciones del 2006 pusieron en jaque al órgano electoral y abrieron nuevamente el debate en torno a la organización electoral. Ahora éste se enfocó a la forma en que se estaban capacitando los FMDC. Desde entonces se ha buscado mejorar en muchos aspectos, pero el avance se queda corto.
Las modificaciones que hizo el órgano en su estructura se enfocaron más a la estructura de la documentación electoral y materiales didácticos de apoyo para los FMDC. Pero dejando intacta la estructura de capacitación e integración de casillas casi intacta. ¿Hacia a dónde debe caminar nuestro modelo entonces?
Hay dos caminos viables a nivel macro, que tendrían efectos inmediatos y considerables: el primero consistiría en intentar insertar mecanismo que obligue a la ciudadanía a aceptar el cargo de FDMC y a capacitarse sistemáticamente para el cumplimiento del mismo, un modelo que Venezuela, Nicaragua y Alemania utilizan; el segundo es mirar hacia la tecnología con menos desconfianza, y buscar eficientizar el proceso al mismo tiempo que se hace más barato y la carga de responsabilidad de los ciudadanos se aminora. No obstante es un tema que aún se discute bastante, puesto que se debería implementar a la par que se moderniza la infraestructura en muchas partes del país, sobre todo rurales.
El problema no está en la estructura total del INE, sino en el modelo de capacitación electoral e integración de casillas. Las modificaciones macro tendrían repercusiones positivas en el rubro de la profesionalización del proceso pero que no necesariamente generarían el mismo nivel de confianza que el modelo actual y probablemente impliquen forzosamente el aumento del presupuesto del Instituto. Por otra parte, se pueden hacer cambios a nivel micro, cuyas consecuencias serían menores en el ámbito de la profesionalización, manteniendo el mismo nivel de confianza o incluso incrementándola. A continuación se describen cuáles podrían ser las modificaciones institucionales que se consideran más prudentes:
149 I. Más CAE’s menos casillas. El municipio de Zacapoaxtla en el estado de Puebla parece ser un caso paradójico al mantenerse constantemente en los primeros lugares en cuanto al buen llenado de actas se refiere. ¿Cómo un municipio casi rural entrega mejores resultados que las zonas urbanas, como la Ciudad de México, que se encuentra en los peores lugares? Parecería que las zonas con mayor escolaridad son aquellas que pueden desempeñar de mejor forma las tareas. Pero esto no se está cumpliendo en papel. Lo cierto es que no existe una relación directa entre el nivel de escolaridad y la calidad en el llenado de las actas. No así la cantidad de casillas que se le asignan a los CAE’s. Tanto el Vocal Ejecutivo y la Vocal de capacitación coincidieron en un punto: menor número de casillas para los CAE’s conllevan un mejor trabajo en casillas.
Entre menos casillas concentre un CAE, mayor será el cuidado que éste les ofrezca a aquellas durante el Día de la Jornada Electoral. El promedio de casillas por CAE en zonas urbanas es de seis –teniendo algunos ocho o nueve-, mientras que en zonas rurales es de cuatro. Un CAE con muchas casillas no tiene el completo control de todas, sin importar lo cerca que estén unas de otras, por lo tanto se aumenta el margen de error dentro de las mismas, ya que el CAE no puede supervisar el llenado de las actas. La mejora sería increíble si se aumentaran el número de CAE’s por casilla aunque hay que considerar que el gasto también tendría que incrementar considerablemente. Otro aspecto a resaltar con una medida así, es que en términos llanos, quien llevaría a cabo las tareas electorales no serían los FMDC sino los CAE’s, lo que puede tener ciertas repercusiones en términos políticos posteriormente.
II. Incentivos verdaderos. ¿Cómo comprometer a un funcionario con el cargo? Dándole algo que ganar o que perder. Como se ha repetido con antelación, el único compromiso que sienten los ciudadanos es moral, pero es muy endeble. Ahora bien, si la paga fuera superior considerablemente, la forma en que los ciudadanos asimilarían el trabajo sería completamente distinta. Mientras que los partidos políticos ofrecen $1,000 como paga por permanecer en casillas (aunque los representantes de partidos políticos no tengan tareas concretas que realizar),
150 al FMDC sólo se le da una dieta de $250, por tanto son pocos los que prefieren aceptar el cargo dejando de lado sus tareas habituales.
En ese mismo sentido, es tan fácil la forma en que un funcionario deja el cargo sin que haya repercusiones, que las casillas en todo momento parecen estar en riesgo. Incluir una sanción en este tipo casos disminuiría la cantidad de funcionarios tomados de la fila, aunque podría aumentar considerablemente la cantidad de renuncias o rechazos al cargo.
III. Un doble sorteo es excesivo. Todos los CAE’s y vocales que tuve la
oportunidad de entrevistar llegaron a una misma conclusión: el segundo sorteo entorpece el proceso de capacitación. Es entendible que se quiera dar certeza al proceso seleccionando a los FMDC a través de un sorteo, pero ¿para qué hacerlo doble? Si en lugar de un segundo sorteo, se le diera a los CAE’s la capacidad de sugerir quiénes podrían desempeñar el cargo de la mejor manera, el proceso sería mucho más eficiente. Los capacitadores tienen contacto directo con la ciudadanía y no hay nadie mejor que para tomar una determinación en ese sentido. El CAE no pensaría únicamente en el grado de compromiso con el cargo,
sino que el nivel de disponibilidad del ciudadano –o sea que si su profesión le
permite asistir a una serie de simulacros y capacitaciones o no- sus capacidades cognitivas entre otros aspectos.
Una contraposición a esta propuesta supondría que sería demasiado tendenciosa la conformación de las casillas o que se le da mucho poder al CAE, pero son aspectos que se pueden controlar a través de candados más rigurosos a la hora de contratar a los CAE’s, o verificaciones más sistemáticas, no sólo de las Juntas Distritales, sino de los Consejos y partidos políticos.
IV Acortar la Jornada Electoral. Gran parte del pesar de la ciudadanía con respecto a participar en el cargo es que es demasiado el tiempo el que se está en casilla –desde 7:00 hrs hasta inclusive 1 ó 2 hrs para los presidentes. Disminuir este lapso tan largo desahogaría un poco la responsabilidad de los FMDC, además que impediría que éstos llegasen agobiados y cansados a la parte de la clasificación y conteo de votos.
151 Una contraposición a esta propuesta supondría que lo anterior aumentaría considerablemente los niveles de abstencionismo. No obstante los momentos de afluencia en las casillas son siempre al inicio (8 hrs) o final de la votación (18 hrs), y esto se mantendrá invariable, sin importar la hora en que se inicie y se cierre la casilla la gente llega a votar al inicio y al cierre de las casillas.
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