El pleno empleo fue uno de los objetivos prin- cipales en las políticas macroeconómicas de los años cincuenta y sesenta. Desapareció de la agenda global durante la era de estabilización que vino tras las crisis petroleras de 1973 y 1979. Ha llegado el momento de retomar ese compromiso para que el progreso pueda ser robusto y fácilmente sostenible. El universa- lismo es materia de discusión en el ámbito de las políticas sociales, tales como los servicios de
salud, educativos, de cuidados de los niños y los subsidios de apoyo a los ingresos. Pero también es aplicable a los mercados de trabajo, en tér- minos de garantizar que todo el mundo tenga acceso a oportunidades razonables de obtener un empleo remunerado. No todo el mundo va a escoger tomar un empleo remunerado, pero el universalismo implica que todos deberían tener la oportunidad de hacerlo. El acceso universal a oportunidades de empleo decente se articula a menudo en términos de políticas de pleno empleo. El pleno empleo no solo extiende el universalismo al mercado de trabajo, sino que también apoya la prestación de servicios socia- les. De hecho, el pleno empleo fue importante para sostener el modelo nórdico, dado que la alta tasa de empleo ayudó a garantizar unos ingresos tributarios adecuados para financiar la prestación universal de servicios.
El pleno empleo también es conveniente por sus beneficios sociales. El desempleo trae consigo unos elevados costes económicos y sociales, provocando pérdidas permanentes en la producción y un declive de las competencias laborales y de la productividad. Debido a la
GRáFICo 4.5
El grado y la calidad de estas interacciones (que incluyen juegos, intercambios de sonidos vocales, expresiones faciales y contacto físico) tienen que ver con el posterior comportamiento, las habilidades cognitivas y el desarrollo emocional del niño
Edad
Pobreza
Leer a los niños
Disciplina adecuada Enseñanza preescolar
Falta de servicios de apoyo
Desacuerdo familiar
6 meses 12 meses 18 meses 24 meses 3 años 4 años 5 años
Nacimiento
Segunda infancia
Primera infancia
Niños de 1 o 2 años Niños de tres años Enseñanza preescolar
Prepara- ción para
leer Educación parental y
conciencia emocional Preparación para la escuela, función socioemocional, cognitiva y lingüística Trayectoria más baja, función más baja Fuente: Young 2014.
pérdida de capacidad productiva y de ingresos tributarios, es probable que se requiera un ma- yor gasto público para poder sufragar el seguro de desempleo. El desempleo a largo plazo es también una seria amenaza para la salud (física y mental) y para la calidad de vida (incluida la educación de los niños). Además, el desempleo tiende a asociarse a un aumento del crimen, los suicidios, la violencia, al uso indebido de dro- gas y a otros problemas sociales. Por tanto, los beneficios sociales de un empleo superan con creces los beneficios privados (el salario).
Los empleos favorecen la estabilidad social y la cohesión social, y los empleos decentes fortalecen las competencias que tienen las per- sonas para enfrentarse a las los acontecimientos adversos y la incertidumbre. Los empleos, en su calidad de medios de subsistencia, refuerzan la agencia de las personas, su capacidad de tomar decisiones y tienen un valor todavía mayor para las familias y comunidades. El empleo seguro también tiene un alto valor psicológico.
No obstante, son pocos los países, tanto de- sarrollados como en desarrollo, que abogan por el pleno empleo como objetivo económico y social general. Actualmente, las políticas macro- económicas de casi todo el mundo se centran en lograr precios estables y gestionar la deuda. Los mercados financieros conectados globalmente se apresuran a penalizar a países que consideran no estar persiguiendo adecuadamente estos objetivos. Incluso en la teoría, los mercados no pueden ofrecer pleno empleo debido a obstá- culos a la información y otras fricciones en el mercado de trabajo. Además, los mercados no regulados hacen especialmente difícil obtener los resultados laborales que se desean.
Debería asumirse un sólido compromiso nacional con el pleno empleo y las políticas públicas activas para estimular la creación y protección de los empleos. Vale la pena re- cordar que el compromiso de Copenhague de 1995 a favor del pleno empleo se añadió a los Objetivos de Desarrollo del Milenio como objetivo 1.B en 2008. Aumentar y conservar los empleos en lugar de destruirlos debería servir de guía para poner en marcha políticas activas y creativas del mercado de trabajo. Los subsidios por desempleo y las indemnizaciones por daños en el trabajo, aunque útiles, son reactivos, se ocupan principalmente de los efectos de las vul- nerabilidades económicas. Las políticas activas
del mercado laboral intentan superar estas vul- nerabilidades ayudando a los trabajadores a encontrar un empleo mediante planes de tra- bajo temporal o impartiendo formaciones para mejorar sus capacidades de encontrar trabajo. Por ejemplo, Singapur valora mucho la estabili- dad laboral durante las recesiones económicas y ofrece subvenciones salariales a los empleadores (en lugar de ofrecer subsidios por desempleo a los trabajadores) que aumentan los sueldos en la parte inferior de la distribución.
Sin embargo, en el caso de los países en desarrollo que se enfrentan al desempleo, las políticas activas del mercado laboral no son suficientes. Para lograr el pleno empleo son necesarias políticas que den prioridad al creci- miento en favor de los pobres y creen un marco de seguridad social. Son necesarias también políticas macroeconómicas que no solo se en- foquen en la estabilidad de los precios y en la gestión de la deuda. Normalmente, los países en desarrollo tienen poco desempleo formal; de hecho, el desempleo es normalmente una si- tuación que solo las personas más acomodadas se pueden permitir. Estos países también se en- frentan a los urgentes desafíos de crear muchos puestos de trabajo nuevos en los próximos años para acomodar el aumento de personas jóvenes en sus poblaciones.
Existen iniciativas sobre el empleo prome- tedoras por todo el mundo, desde el firme compromiso de China con un alto crecimiento para absorber a los que acaban de incorporarse a la fuerza de trabajo, hasta el Plan Nacional de Garantía del Empleo Rural de la India, que garantiza que el trabajo es un derecho de todos los ciudadanos. Los ejemplos destacan las opor- tunidades que podemos encontrar si buscamos con ahínco el pleno empleo como un objetivo estratégico, en diferentes fases del desarrollo, para reducir la vulnerabilidad y construir la resiliencia de las personas y sociedades.
En las últimas décadas, sin embargo, los marcos macroeconómicos de los países más de- sarrollados se han enfocado casi exclusivamente en la estabilidad de los precios en lugar de en lograr el pleno empleo, lo cual ha provocado un crecimiento bajo y altas tasas de desempleo.40
Las deficiencias también son evidentes en los países desarrollados. Al desacelerar más la de- manda agregada cuando lo que se necesita es estimularla, puede hacer que la austeridad fiscal
Aumentar y conservar los empleos en lugar de destruirlos debería servir de guía para poner en marcha políticas laborales creativas y proactivas.
no sea la política económica apropiada porque empeora el impacto de las recesiones econó- micas en el desempleo (cuadro 4.1). Trabajos decentes que paguen salarios razonables, que impliquen contratos formales que eviten despi- dos repentinos y concedan el derecho a recibir cobertura de la seguridad social, pueden hacer mucho para reducir la vulnerabilidad de los empleados, pero su capacidad para hacerlo se ve disminuida en las recesiones. Reducir el empleo vulnerable es de vital importancia para reducir la vulnerabilidad humana en general. Hace tiempo que se ha reconocido la importancia de conseguir empleos decentes y pleno empleo; no obstante, la expansión del desempleo y del subempleo sigue siendo palpable en la mayoría de los países debido a la aplicación prolongada
de políticas macroeconómicas que han sido insuficientemente anticíclicas.
Todos estos ámbitos de la política pública están interrelacionados y será necesaria una acción coordinada para poner en marcha un enfoque amplio que aborde las deficiencias del mercado laboral. Para ello será necesaria una transformación estructural de la economía, orientada hacia una mayor productividad y actividades con un valor añadido más alto, me- diante políticas específicas que apoyen el desa- rrollo de las actividades y sectores estratégicos.41
CuADRo 4.1
Políticas macroeconómicas enfocadas al pleno empleo
El pleno empleo fue un objetivo que casi se logró a mediados del siglo XX en Europa y América del Norte. Las economías de Asia Oriental obtuvie- ron unos resultados similares durante su etapa de alto crecimiento en los años setenta y ochenta. Las altas tasas de ahorro y las altas inversiones totales (ambas por encima del 30 por ciento del PIB) produjeron un creci- miento inclusivo que transformó la estructura de sus economías y permitió lograr el pleno empleo.1
En muchos otros países en desarrollo, sin embargo, la mayor parte de empleos sigue siendo vulnerable y precaria. Los pobres, con poca o ninguna seguridad social, no pueden permitirse estar desempleados y se ven obli- gados a aceptar el trabajo y los salarios que se les presenten, sean cuales sean, a menudo en el sector informal. El objetivo es lograr el pleno empleo decente, orientado hacia una productividad más alta, un valor añadido más alto, una mayor calidad y formas de empleo mejor remuneradas. Por lo gene- ral, esto implica pasar de la agricultura a otros sectores de la economía. Por lo tanto, la política pública debe abordar la reforma agraria y la inseguridad laboral en la fase de transición que abandona la agricultura. El pleno empleo también tiene implicaciones en la política fiscal. Por ejemplo, porque los crecimientos en el empleo formal urbano y las subidas salariales en China de mediados de los noventa se financiaron mediante la subida de los déficits presupuestarios públicos provinciales.2 De igual modo, la India utiliza ingre-
sos tributarios para financiar el Plan Nacional de Garantía del Empleo Rural. Durante las recesiones económicas, un estímulo fiscal anticíclico puede aumentar la demanda agregada. Por lo tanto, la política macroeconómica debería abarcar múltiples objetivos (no solo la tasa de inflación) y múltiples instrumentos (no solo la política monetaria) y complementarse con una pro- tección social universal que no solo reduzca las vulnerabilidades en la po- blación, sino que también estabilice la economía cuando se producen crisis.
En algunos países en desarrollo, sin embargo, las políticas anticíclicas no pueden ser el primer paso si existen impedimentos estructurales para crear empleo.
En las economías desarrolladas se han utilizado tradicionalmente tres enfoques de política orientados a recuperar el pleno empleo, que debe con- siderarse explícitamente como un objetivo importante de la política econó- mica e incorporarse en la macropolítica, tanto fiscal como monetaria. En primer lugar, el enfoque keynesiano de la política macro, que provocó un aumento de los déficits durante las recesiones y que la políticaq monetaria se rigiera por el objetivo del empleo así como por la estabilidad de los pre- cios. En la última recesión, algunos países desarrollados (los Estados Unidos e inicialmente el Reino Unido) y algunos países en desarrollo con ingresos medianos adoptaron las políticas de déficit keynesianas.3
En segundo lugar, para facilitar el cambio estructural y reducir la vulne- rabilidad en los empleos que acarrea, las políticas de investigación y desa- rrollo pueden promover la innovación tecnológica para desarrollar nuevas fuentes de empleo, aumentar la educación de la fuerza de trabajo y ofrecer más formaciones y formaciones adicionales, así como subsidios por desem- pleo a medida que la gente cambia de sector.
En tercer lugar, centrarse en la creación de nuevas actividades dis- minuye la necesidad de llevar a cabo reformas del mercado laboral, que normalmente implican menos seguridad en el empleo y salarios más bajos. De hecho, deberían subirse los salarios mínimos para fomentar el cambio hacia unas actividades con una productividad más alta.4 Por lo general, las
reformas del mercado laboral del modelo neoliberal necesitan revisarse cui- dadosamente desde el punto de vista de reducir la vulnerabilidad en los empleos. Juntos, estos tres enfoques de la política ayudarán a reducir la vulnerabilidad del empleo en los países de ingresos medianos y altos.
Notas
1. Muqtada 2010. 2. Fang, Yang y Meiyan 2010. 3. Jolly et al. 2012. 4. La subida de los salarios mínimos fue una respuesta a la crisis en Brasil y ha contribuido a mejorar los salarios y la distribución de los ingresos (Berg 2009).