los costos de mantenimiento, que varían en forma importante dependiendo del tipo de ruta que se trate y el tipo de vehículo que transite. Es importante contemplar el uso de las nuevas tecnologías para medir con mayor eficiencia los costos de cada vehículo; su uso permitirá una mejor imposición.
Contribuciones de capital (tasa por contribución de mejoras): este mecanismo es generalmente utilizado en las obras de viales infraestructura, y sustituye las contribuciones corrientes del tipo de las mencionadas más arriba por pagos de capital.
Las contribuciones de capital pueden ser concebidas de manera que cumplan los requisitos de un eficiente sistema de precios: esto ocurre cuando tales exacciones son establecidas en proporción al beneficio que se obtendrá con la realización de una obra. Tiene, además, la ventaja de resolver los problemas de la indivisibilidad, toda vez que puede ser impuesta no sólo sobre los actuales beneficiarios sino también sobre los potenciales.
Privatización de la inversión pública y financiamiento parcial de la misma con rescate de títulos de la deuda pública interna o externa del Gobierno Nacional: es posible, a través del rescate de títulos de la deuda pública, financiar proyectos de inversión en infraestructura de transporte y logística, que previamente serían privatizados. Los títulos- valores de baja paridad se aplicarían al pago de impuestos de las empresas que participen en la operación, admi- nistración y financiamiento de los nuevos proyectos que, de otro modo, serían de difícil ejecución. Este modelo no es recomendable para una economía en desarrollo como la argentina, donde los vaivenes económicos externos tienden a afectar en mayor grado a las economías emergentes. La garantía de estas obras mediante deuda externa puede ser muy costosa en un contexto mundial negativo.
El proceso descripto de privatizaciones tiene un antecedente en Francia, que instaura el sistema de peaje en 1955, con un estatuto jurídico que previó la posibilidad de que el Estado otorgara concesiones para su construcción y explotación en régimen de peaje, y que terminó siendo un fracaso. La Ley financiera de 1969 autorizó al Estado a conceder ciertas garantías a los concesionarios, lo que permitió la movilización de nuevos recursos financieros de origen privado. Como consecuencia de ello, se constituyeron cuatro nuevas sociedades de capital privado, tres de las cuales, debido a su situación deficitaria, se transformaron en 1982 en empresas públicas que rigieron hasta hace poco.
El sistema de autopistas de peaje aplicado en Francia entró en crisis a principios del nuevo milenio; la insistencia de la Unión Europea en introducir procesos competitivos transparentes en la adjudicación de este tipo de contratos, forzó implícitamente a Francia a cambiar de política y a plantear la privatización de su red de autopistas. Para ello, inicialmente sacó a bolsa un porcentaje de las acciones de dichas compañías, con el objetivo de valorar la reacción del mercado. Luego estableció un concurso para adjudicar el paquete de acciones restante, que suponía la mayo- ría, a empresas privadas. El concurso de adjudicación valoraba fundamentalmente el precio del paquete accionarial que iba a adquirirse, pero también el cumplimiento de otros requisitos, tanto técnicos como económicos, exigidos por el gobierno francés.
Los nuevos contratos establecen fórmulas de indexación de tarifas anuales, no obstante, cada cinco años, el Go- bierno y el concesionario deben acordar las inversiones necesarias para el siguiente quinquenio, lo que puede dar lugar a incrementos tarifarios superiores a los inicialmente fijados en el contrato.
En Italia, las autopistas de peaje nacen en paralelo con las de Gran Bretaña. Desde 1961 el Gobierno italiano confió a la empresa Autostrade la gestión de todas las autopistas públicas de peaje, tanto las propias como las transfe- ridas de la Agencia Estatal de Carreteras (ANAS). El planteamiento general que se adoptó desde el principio fue que el Estado participara en la financiación de las autopistas hasta una cantidad máxima, fijada por la normativa en el 40% del costo de la inversión. Con ello se pretendía que el peaje no resultara excesivamente costoso para el
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usuario. Pero, a partir de 1968, el Estado decidió abandonar su contribución a la financiación de las autopistas y los peajes quedaron como único instrumento de financiación.
En 2002 ANAS se transformó en una empresa pública cuyo único accionista era el Ministerio de Economía y Finanzas. La tarea fundamental de esta nueva empresa pública era la adjudicación de concesiones, el control de las 25 concesiones de carreteras -que gestionan los peajes de la red de autopistas italianas- y la operación de las carreteras libres.
Los peajes se establecen en los contratos de concesión entre ANAS y los concesionarios, y es uno de los aspectos regulados por los contratos. La revisión de los peajes depende de un sistema complejo que tiene en cuenta la inflación, el ámbito de los servicios asignados al concesionario y los cambios en la calidad de servicio.
Hasta hace pocos años, en Italia coexistían concesiones gestionadas por empresas públicas -fundamentalmente aquellas gestionadas por Autostrade- con concesiones privadas y público-privadas; pero Autostrade era la más importante, ya que gestionaba más de la mitad de la red de autopistas de peaje en ese país. En 1999 el gobierno italiano decidió que la empresa Autostrade saliera a cotizar en bolsa. Recientemente, la empresa española ope- radora de autopistas Abertis intentó adquirir Autostrade, lo que hubiera dado lugar al mayor operador privado de gestión de autopistas del mundo. Sin embargo, el gobierno italiano puso importantes trabas a la adquisición de Autostrade por Abertis, por lo que la fusión finalmente no se consumó.
En España tiene lugar un proceso similar: existe la Dirección General de Carreteras, bajo cuya jurisdicción están todos los aspectos inherentes a las rutas. A pesar de que en estos años se ha operado un fuerte proceso de terceri- zación, siguen siendo tareas del ente el Plan Anual y la normativa. La elaboración de los estudios de planeamiento es realizada a través de consultoras (estudios de tráfico por corredores de transporte, el uso de criterios de eva- luación territoriales y socioeconómicos), así como el aspecto técnico de los proyectos de construcción. Para lograr una disminución de los costos de construcción y explotación, se tiende a aumentar los costos de la definición de los proyectos. La construcción y la operación se realizan completamente a través de terceros, mientras el control de calidad es desarrollado por consultoras también.
En Alemania se ha usado una modalidad para la construcción de autopistas mediante la cual la Administración contrata con el adjudicatario de la obra sólo la construcción y la financiación del proyecto; una vez finalizada y reci- bida la obra se reembolsan los costos y los intereses y quedan excluidos los pagos parciales a cuenta. El contratista se obliga a financiar la construcción adelantando las cantidades necesarias hasta que se produzca la recepción de la obra terminada. Una vez finalizada la obra pública, la Administración podrá optar por pagar el precio de una sola vez o bien en un máximo de diez anualidades, con la posibilidad de que puedan transformarse en un momento dado en peajes a pagar por los usuarios de la infraestructura.
Cabe señalar que, a partir de la segunda mitad de los ‘90, especialmente en el ámbito de la Unión Europea, se avan- zó firmemente en un proceso de reforma: el proceso de privatizaciones y concesiones antes iniciado se comple- menta con amplios programas de liberalización de actividad, y la puesta en marcha de proyectos de participación público-privada empleando fórmulas contractuales diferentes de la concesión, para acometer proyectos que, por sus especiales características, ya no era posible instrumentarlos a través de sistemas de transferencia total o “cuasi-total” de riesgos. Las fallas constatadas a partir de grandes proyectos “emblemáticos” de participación privada -como el caso del “Eurotúnel”- fueron llevando a los gobiernos de la Unión a adoptar metodologías especí- ficas para la implementación de dichos programas de participación público-privada, que en muchos casos se trató de viejas fórmulas conceptuales aggiornadas y ajustadas a las nuevas circunstancias, y que en definitiva, fueron perfilando modelos nuevos (Corporación Andina de Fomento, 2010).