«¡Tierra y libertad!» era el grito de guerra de Emiliano Zapata que inspiró al campesinado de México a levantarse en la revolución mexicana de 1910-1917. Y las reformas resultantes ayudan a expli- car la relativa prosperidad de México en las décadas que siguieron. La reforma agraria fue un rasgo fundamental de las revoluciones en China, Rusia, Cuba y Vietnam, y el primer paso en el camino de la transformación económica en algunas economías emergentes de Asia oriental. Especialmente en sociedades predominantemente campesinas, la reforma agraria puede transformar las relaciones de poder e ir a la raíz de la desigualdad social y económica.
TABLA 2.1: GRANDES REFORMAS AGRARIAS DEL SIGLO XX País (en orden descendente según número de benefi ciarios)
Años de reformas Porcentaje de hogares agrícolas benefi ciados (%)
Porcentaje de tierras redistribuidas respecto del suelo agrícola total (%)
China 1949-56 c. 90 80
Corea del Sur 1945, 1950 75-77 65
Cuba 1959-65 60 60 Etiopía 1975, 1979 57 76 Irak 1958, 1971 56 60 México 1915, 1934, 1940, 1971 c. 55 42 Túnez 1956 1957, 1958, 1964 49 57 Irán 1962, 1967, 1989 45 34 Perú 1969, 1970 40 38 Argelia 1962, 1971 37 50 Yemen, Sur 1969, 1970 25 47 Nicaragua 1979, 1984, 1986 23 28 Sri Lanka 1972, 1973 23 12 El Salvador 1980 23 22 Siria 1958, 1963, 1980 16 10 Egipto 1952, 1961 14 10 Libia 1970-75 12 13 Chile 1967-73 12 13 Filipinas 1972, 1988, 1994 8 10 India 1953-79 4 3 Pakistán 1959, 1972 3 4 Marruecos 1956, 1963, 1973 2 4
Fuente: Riad El-Ghonemy, M. (1999). «The Political Economy of Market-Based Land Re- form», documento de consulta 104 de UNRISD. Para más detalles sobre los tipos de pose- sión de tierras incluidos en los totales por países, véase fuente.
La propiedad sesgada de la tierra es un impulsor central de la desigualdad: las mujeres cultivan entre el 60 y el 80 por ciento de los alimentos producidos en la mayoría de países en desarrollo, pero poseen menos del 2 por ciento de la tierra.92 La tierra otorga poder:
una investigación en Kerala, India, mostraba que casi la mitad de las mujeres sin propiedades denunciaron ser objeto de violencia físi- ca comparado con sólo el 7 por ciento de mujeres con propiedades. Otros estudios han mostrado que, estadísticamente, las mujeres que no poseen tierras también tienen más probabilidades de infectarse con el VIH.93 Para los grupos indígenas como los chiquitanos en Bo-
livia (véase el estudio de caso de la página 34), el control sobre terri- torios tradicionales es un rasgo central de su identidad. Redistribuir la tierra también puede potenciar la economía. Los granjeros con la certidumbre de que la tierra es suya tienen más probabilidades de invertir en mejorar la producción y a muchos les resulta más fácil pedir créditos.
Las luchas por la tierra pueden ser especialmente graves después de una catástrofe. Terremotos, sequías o guerras sacan a la gente de su tierra y, tras la catástrofe, las élites y las empresas locales pode- rosas buscan a menudo hacerse con una tierra cuya propiedad está poco defi nida. Con frecuencia se despoja a mujeres que han que- dado viudas; en ocasiones lo hacen sus propios familiares. Resistir estas presiones y garantizar una distribución justa de la tierra es un papel vital que debe desempeñar el Estado, y otros, después de difi - cultades de ese tipo.
En los últimos años, el surgimiento de fuertes movimientos indí- genas y «sin tierra» en países como Bolivia, Brasil, India y Filipinas ha devuelto la reforma agraria al orden del día después de que des- apareciera en la década de los 80, cuando la ortodoxia de desarrollo consideraba intolerablemente intervencionista que el Estado partici- para en la redistribución.
Los resultados pueden ser espectaculares. En Camboya, de 1998 a 2001 una cooperación sin precedentes entre el Gobierno y la socie- dad civil condujo a la primera política nacional de tierras del país, que intentaba conciliar las necesidades de campesinos, ocupantes ilegales y pueblos indígenas y las de los inversores comerciales. Se han distribuido más de un millón de títulos de propiedad de la tierra
y los derechos de propiedad de la tierra de muchas mujeres se han ga- rantizado por primera vez.94 En Filipinas, la reforma agraria en suelo
público y, en algunos casos, privado empezó a funcionar a mediados de los 90 durante la presidencia de Fidel Ramos, un antiguo general y ministro de Defensa. El análisis de dos profesores de universidad fi lipinos apunta a una potente combinación de ciudadanía activa y un Estado efi caz: «Un alto grado de presiones sociales desde abajo y un alto grado de iniciativas de reforma estatales independientes desde arriba y, después, el alto grado de interacción entre ambas». En Filipinas se conoce como la «estrategia bibingka», que es el nombre de un manjar tradicional: un pastel de arroz que se cocina al fuego tanto por encima como por debajo.
En otros lugares, la reforma agraria ha tenido un comportamien- to accidentado. En Zimbabue, las granjas productivas propiedad de los blancos se entregaron como recompensa a partidarios del Go- bierno que tenían poca experiencia agrícola, lo cual tuvo efectos devastadores en la producción agraria. En otras partes, la reforma agraria no ha tenido éxito porque no ha garantizado el acceso a ser- vicios esenciales como el crédito, las infraestructuras o los servicios de extensión. En muchos países las reformas agrarias han perdido ímpetu ante una resistencia obstinada y a menudo violenta por parte de las élites locales, una falta de responsabilidad por parte del Estado y las meras complejidades burocráticas y legales que supone hacer respetar los títulos de la propiedad de la tierra y la redistribución en cientos de miles de pequeñas granjas. Hasta en Filipinas han supues- to retos continuos. En ese tipo de situaciones, el ritmo lento de la reforma genera un resentimiento a punto de estallar, que ocasional- mente explota en forma de protestas y ocupaciones de tierras.
Allí donde la reforma agraria ha conseguido transformar eco- nomías y sociedades, han sido necesarios Estados independientes y fuertes, capaces de hacer frente a las élites locales. El éxito también requiere organizaciones movilizadas de trabajadores sin tierra o pe- queños agricultores capaces de canalizar las demandas y de garanti- zar que el proceso de reforma satisfaga sus necesidades.
Los donantes y muchos Gobiernos han respondido al reciente resurgimiento del interés por la reforma agraria introduciendo polí- ticas «regidas por el mercado». Éstas buscan evitar la redistribución
forzosa por parte del Estado a favor de enfoques tipo «comprador consintiente, vendedor consintiente», según los cuáles los grandes granjeros aceptan vender su tierra a campesinos y trabajadores sin tierra, un proceso que a menudo cuenta con la intervención del Es- tado para facilitar la venta –por ejemplo, al avanzar fondos a peque- ños granjeros para comprarla–. Las alternativas, la compra forzosa o confi scar tierra sin ningún tipo de compensación, suscitan una oposición violenta por parte de los terratenientes y sus aliados, y ello puede hacer aumentar mucho la oposición a la reforma.
Los enfoques regidos por el mercado han recibido muchas críti- cas porque no contemplan cuestiones de justicia social: a menudo los benefi ciarios no son «los más pobres de entre los pobres», entran en sus nuevas tierras cargados de deudas, y el enfoque con frecuen- cia reconoce únicamente títulos individuales e ignora otros sistemas de tenencia consuetudinaria a menudo más extendidos. En la prác- tica, los Gobiernos cuadran el círculo repartiendo tierra pública a bajo coste o gratis.