Rendición de cuentas vertical

La rendición de cuentas vertical se refiere a los mecanismos que permiten a los ciudadanos dar a conocer sus demandas sociales a los funcionarios públicos (electos o no) y denunciar a dichos funcionarios por actos ilegales que pudieran cometer334.

La rendición de cuentas vertical describe una relativa subordinación, que se refiere a un actor “superior” que obliga a un “inferior” a rendirle cuentas, o viceversa. El concepto es bidireccional y puede ser “de arriba hacia abajo” o bien “de abajo hacia arriba”. Un ejemplo “de arriba hacia abajo” es la burocrática, en la cual los servidores públicos de alto rango tratan de controlar a los funcionarios subordinados. En cambio, un ejemplo “de abajo hacia arriba”, se da en la democracia representativa en la que los ciudadanos juzgan el desempeño de sus representantes a través de las elecciones.

La rendición de cuentas vertical tiene una serie de limitaciones pues las elecciones sólo afectan a quienes poseen cargos electivos y no al conjunto de la burocracia estatal; el acto de elección es siempre complejo ya que la falta de información de la plataforma de los partidos políticos y, en general, por el desapego entre ciudadanos y sus representantes, no es fácil considerarlas premio o castigo ni puede derivarse de

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Ugalde, Luis Carlos (2002b). La rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales. México: Auditoría Superior de la Federación, p. 9.

334 _{O’Donnell, Guillermo (1998), “Horizontal Accountability in New Democracies”, en Journal of}

Democracy,9, No. 3, p. 113, en http://www.bsos.umd.edu/gvpt/calvo/articulos/O'Donnell- Horizontal%20Accountability.pdf, [Consultado el 25/02/13]

ellas una clara idea de las preferencias ciudadanas en materia de política pública. Además, el voto puede ser objeto de prácticas clientelistas. Por su parte, la acción de los medios de comunicación es importante pero relativa, dado el control que sobre ellos ejerce la clase política. Ahora bien, el gobierno puede ignorar estas presiones dado que legalmente no está obligado a atenderlas.

Por ejemplo, el problema de la rendición de cuentas vertical a la luz del sufragio electoral encuentra parte de su respuesta. El ciudadano elige a un gobierno para que lo represente y opere a favor de su bienestar, sin anteponer sus intereses individuales a los de la colectividad. Si el gobierno actúa irresponsablemente, de manera discrecional, ocultando las acciones y la información en la que se desarrolla su gestión, el elector tiene la facultad de sufragar por otro partido para gobernar en el siguiente periodo. Sin embargo, la actuación de los ciudadanos es más bien marginal, porque únicamente puede sancionar a los políticos cuando acuden a las urnas.

La otra vertiente de la rendición de cuentas vertical “de abajo hacia arriba” requiere la participación de agentes sociales activos335 con conocimientos técnicos para evaluar el desempeño de la agencia y con la capacidad para influir en otras agencias horizontales o en los representantes políticos.

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En la década de los noventas y con la alternancia política en el 2000, organizaciones de la sociedad civil han intervenido en el espacio público en la vigilancia del ejercicio de gobierno, la defensa de los derechos humanos, la seguridad pública, la pobreza, derechos de las mujeres, políticas de salud, entre otros. Organizaciones de la Sociedad Civil (OSCs), como Fundar, Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara (CESEM), Alianza Cívica, Incide Social; Equipo Pueblo (DECA, Equipo Pueblo), Centro Nacional de Comunicación Social (CENCOS),entre otras, han desarrollado modelos de evaluación de un campo de la política pública o nivel de gobierno. Es el trabajo de Fundar en materia de presupuestos públicos y en el ámbito de la transparencia del Poder Legislativo, asimismo, el CESEM ha denunciado la falta de transparencia y de acceso a la información en diversos municipios del país. Incide Social desarrolla varios proyectos, pero su Observatorio de Derechos Humanos y Política Social es un ejemplo de contraloría social desde el ámbito civil. Cfr. Olvera Rivera, Alberto J. (2009). La Rendición de Cuentas en México: Diseño Institucional y Participación Ciudadana. Cuadernos sobre Rendición de Cuentas 2. México: Secretaría de la Función Pública, pp. 27-37. En los últimos diez años, el crecimiento promedio del universo asociativo pasó de 180 organizaciones por año –hasta el año 2002- a las 405 en el 2002, a las 1 216 en el 2004, es decir, dos años después de la promulgación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y a las 1 814 en el 2008 (lo cual coincide también con la reforma al artículo 6° Constitucional de 2007, sobre el derecho a la información de toda persona). El directorio de Donatarias Autorizadas del Servicio de Administración Tributaria registra 5,300 organizaciones. El Registro Federal de OSCs cuenta con 15 mil organizaciones Véase OCDE (2011). Hacia una gestión pública más…, op. cit.

A este mecanismo de rendición de cuentas, Enrique Peruzzotti y Catarina Smulovitz, lo llaman rendición de cuentas social (societal accountability), la cual se define como

“[…] un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos sociales, así como también en acciones mediáticas […] [la rendición de cuentas] social puede canalizarse tanto por vías institucionales como no institucionales […] [así] a diferencia de los mecanismos electorales, la [rendición de cuentas] social puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos. Se ´activa a pedido´ y puede dirigirse hacia el control de temas, políticas o funcionarios particulares. Tal como sucede con los horizontales, los mecanismos sociales pueden supervisar la legalidad de los procedimientos seguidos por políticos y funcionarios públicos”336.

Se trata de un control indirecto de los actores e instituciones políticas, basado en la vigilancia, el estudio, la protesta, el escándalo, la denuncia; que utilizan los movimientos sociales y asociaciones diversas337, desde organizaciones no gubernamentales hasta grupos empresariales para imponer “costos reputacionales” a los políticos que se corrompen o abusan de su poder.

336

Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina (eds.) (2002). Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Temas, p. 10.

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Cabe mencionar que en muchos casos, las acciones civiles han resultado poco efectivas en términos de impulsar cambios en las políticas públicas. La falta de articulación entre el gobierno y sociedad además de la ausencia de homogeneidad entre las normas e instituciones en los tres niveles de gobierno, contribuyen a una creciente complejidad de acciones gubernamentales lo cual hace difícil la participación ciudadana en los procesos de política pública. Si a ello se suma la cantidad de trámites y recursos que se requieren para crear una organización social así como el marco fiscal vigente para las aportaciones voluntarias, no favorecen la vitalidad del asociacionismo. Por ejemplo, la Ley sobre el Impuesto sobre la Renta es la que define qué organizaciones pueden ser donatarias autorizadas, es decir, organizaciones susceptibles de recibir donativos con beneficios fiscales para los donantes, no contempla explícitamente la posibilidad de que una organización sin fines de lucro pueda especializarse en exigencia de rendición de cuentas. Por el contrario, exige que se abstengan en actividades destinadas a influir en la legislación (Artículo 97, fracción II de la Ley del Impuesto sobre la Renta) estableciendo como excepción a esta disposición la publicación de análisis o de investigaciones a pedido sin que sea vinculante en la legislación. Sólo algunas organizaciones como Alternativas y Capacidades, Incide Social, Dejemos de Hacernos Pendejos, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, Fundación Este País, Género y Desarrollo, Acción Ciudadana para la Justicia y la Democracia Ririki-Intervención Social, participan con la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados para mejorar el marco normativo y fiscal de las organizaciones sociales. Olvera Rivera, op. cit.