1. El Consejo Europeo: proceso de institucionalización, organización y funciones.
Esa representación directa de los gobiernos de los estados miembros estuvo garantizada durante mucho tiempo primero por el consejo, y después por el consejo de la unión. Junto a la primera, el consejo, fue surgiendo primero en la práctica y después ya cristalizada en los tratados, otra institución, otro foro al que finalmente el tratado de Lisboa ha reconocido el estatuto de institución de la UE, siendo el Consejo Europeo.
El consejo europeo, conforme al art. 13 del TUE, se introduce en este tratado de Lisboa, reconociéndole el estatuto en sentido estricto de la UE. El consejo europeo surge a mediados de los 70 sobre la base de la práctica de los estados, consistiendo en que cuando comienzan a funcionar las comunidades europeas se constata que en el sistema institucional de la UE no hay ninguna
institución en la que puedan participar los máximos líderes políticos de los estados miembros.
Esta laguna de que no había ningún foro de gobierno, dio lugar a que desde comienzo de los años 60, en los inicios del proceso de integración, comenzaran a convocarse sin ninguna periodicidad lo que se denominaron cumbres de jefes de estado o de gobierno de los estados miembros, pero como algo informal, como un foro donde de vez en cuando los jefes de estados de gobierno se reunían para tratar la actualidad internacional y diversas cuestiones.
En estas fechas, y en una cumbre, se decide que para darle más formalidad a este aspecto, las cumbres pasarían a llamarse Consejo europeo, pero sin modificar los tratados. A partir de los años 60-70 se pensó que se podían celebrar 3 cumbres al año, formalizando el formato sin establecer normas específicas, pero haciendo referencia a los tratados.
Así siguió funcionando en la década de los 80, con la salvedad de que en el Acta única de la UE (1987) por primera vez se hace una referencia al CE, como algo en la práctica, pero sin referirse a una institución y posteriormente en el tratado de la UE, cuando se crea la UE a principios de los 90, se dedica ya por primera vez un artículo del tratado sin decir que sea una institución, fuera de las disposiciones, para dar en dos párrafos una explicación de lo que era el CE, y así hemos continuado en este tiempo, aunque con el debate del tratado constitucional si se elevaba el rango.
Encontramos un artículo, el 15 en el TUE, que regula el consejo europeo como institución de la Unión.
Composición
El art. 15 del TUE, la disposición de referencia del CE, y después una regulación más completa en el TFUE. En el 15 se dice quién integra:
-jefes de estado o de gobierno de los estados miembros de la UE, más el presidente del consejo europeo (estable) y el presidente de la comisión, acompañado de la alta representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. Además en determinados casos, los jefes de estado o gobierno se podrán hacer acompañar por algunos de sus ministros y el jefe de
la comisión por algún comisario. ¿Por qué la referencia a jefes de estado y de gobierno?
Hubo una época en la que participaban los ministros de asuntos exteriores, pero se ha decidido que no porque era multitudinario, y se considera que el CE, debe ser una reunión “al calor de la lumbre”.
El tratado de Lisboa en el tema de la composición ha introducido una novedad, pues hasta ahora la presidencia del CE iba rotando cada 6 miembros (¿meses?). Esto llevo a que durante mucho tiempo las reuniones se hicieran en el país del presidente, y el tratado de Lisboa eliminó esta rotación por un presidente estable, elegido por los miembros del propio consejo que ejerce estas funciones de dirección de los trabajos, coordinación, seguimiento, etc. Por tanto se trata de una novedad encaminada a garantizar una mayor estabilidad de la agenda europea, evitando que se vea muy mediatizada, propulsando la continuidad, y en este caso, es renovable hasta los 5 años. Lo elige por mayoría cualificada, por dos años y medio.
Las funciones del presidente del consejo europeo están reguladas en el art. 15 del TUE:
El Presidente del Consejo Europeo:
a) presidirá e impulsará los trabajos del Consejo Europeo;
b) velará por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo Europeo,
en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales;
c) se esforzará por facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo
Europeo;
d) al término de cada reunión del Consejo Europeo, presentará un informe al
Parlamento Europeo.
El Presidente del Consejo Europeo asumirá, en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Funcionamiento interno del CE
Al convertirse en institución ha sido necesario aprobar un reglamento interno del CE, cosa que antes no había ocurrido nunca. El CE como no era una Constitución, en un primer momento no necesito un reglamento interno. Este fue aprobado con la entrada en vigor del TUE. Los tratados nos dicen que el CE al menos se reúne 4 veces al año, dos cada semestre. Lo tradicional es que siempre haya una reunión al final de cada semestre y a esas reuniones se le suman la de primavera y la de otoño. También puede ocurrir que se realicen reuniones extraordinarias. En cuanto al funcionamiento interno (235-236 TFUE), el CE en cuanto a su funcionamiento surge en la práctica de las cumbres y la idea siempre fue en que el formato no fuese muy rígido habiendo flexibilidad y por tanto durante mucho tiempo el consejo europeo tomaba sus decisiones por consenso y, no había un procedimiento específico, y por mayoría cualificada se aplican las normas relativas a esta en el seno de la UE. Funciones
Hay que completarlas con las disposiciones de los tratados. Tradicionalmente la función básica del CE ha sido la de dar a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones políticas generales, es decir, apareció no como una institución para tomar decisiones concretas, sino como una especie de órgano encargado de dar esos impulsos y orientaciones al proceso de orientaciones. El CE mantiene esa función y al convertirse en institución se le añaden otras funciones, con una limitación, y es que el consejo europeo no ejerce funciones legislativas, no pudiendo salir normas generales.
Cuando el consejo adopta decisiones de este tipo, estas gozan de todos los atributos de un acto jurídico. Esto no es impedimento para que el consejo continúe adoptando al término de cada una de las sesiones un documento en el que se recoge el debate y las decisiones que se han ido adoptando, este documento se denomina las conclusiones del consejo europeo y estas van acompañadas como anexos de declaraciones o resoluciones.
2. El Consejo. Composición, poderes y procedimientos de votación (art. 16 TUE y 237-243 TFUE)
Está regulado en el TUE, en su art. 16 junto con varios preceptos del TFUE, es la institución en la que están representados los intereses de los estados miembros tradicionalmente. Indica su composición:
-El Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto (art. 16.2).
Esta fórmula trata de reflejar la posibilidad de que algún estado miembro se haga representar en el consejo por personas que no forman parte estrictamente por el gobierno del estado, sino que son parte de los gobiernos subestatales, como las comunidades en España. Si un estado miembro se hace representar por esa persona, a quién representa no es a la región, a la comunidad (belga) de cuyo gobierno forma parte, sino al estado miembro de la UE, pero conforme a los arreglos se permite que al abordar temas de competencias sub estatal.
Esta primera definición dice que la composición del consejo a diferencia del CE no es una composición permanente y estable sino que cambia en función de las materias sobre las que tiene que pronunciarse y puede reunirse en distintas formaciones (hasta 10 formatos distintos). Dependiendo de las materias, lo hace un consejo u otro.
Con la entrada en vigor del tratado de Lisboa fue necesario desdoblar en el Consejo de Asuntos exteriores, individualizado a partir de la entrada en vigor del TUE, frente a las funciones de coordinación del Consejo de asuntos generales. En el consejo de asuntos exteriores, tienen la figura de ministro de asuntos europeos.
La decisión de en cuantas formaciones se puede reunir el consejo de la unión la toma el consejo europeo en la que aparecen recogidas las formaciones, pues el TUE solo alude a las formaciones de asuntos exteriores y asuntos generales.
El papel de la presidencia en el Consejo asume unas funciones muy importantes en cuanto a la organización de los trabajos del consejo y sobre todo en relación con cuando se pasa a la votación en una reunión del consejo, siendo su papel muy relevante. En relación con este tema el TUE ha
introducido cambios, pues el sistema tradicional para el ejercicio de la presidencia consistió desde los orígenes del proceso en que la presidencia va rotando cada 6 meses entre los gobiernos de los estados miembros. Esto quiere decir que en todas las formaciones del consejo, durante la integración, se decía que le correspondía la presidencia de la UE, de todo el consejo, de todas las formaciones dentro del consejo. El TUE, ha modificado en ciertos aspectos este sistema tradicional de la rotación semestral, pero por lo que se refiere al consejo ha introducido modificaciones, y la más importante consiste en que con la entrada en vigor, el consejo de asuntos exteriores pasa a tener una presidencia permanente o estable, que corresponde al alto representante de la UE para asuntos exteriores y política de seguridad. La alta representante es una figura tan importante que el propio tratado de la UE le dedica un artículo, y el que se ponga a una persona al frente de este consejo, tiene que ver con la necesidad de que al frente de la diplomacia europea, haya una persona que garantice una mayor visibilidad y coherencia, continuidad en los trabajos, es decir, que no vaya cambiando la cara de la UE cada 6 meses, lo que ocurría con anterioridad.
Resto de formaciones del consejo se sigue usando el sistema de rotación semestral. El tratado de Lisboa ha introducido un matiz que de hecho en la práctica se venía utilizando que consiste en los tríos de presidencia, es decir, que los estados que ejercen la presidencia de la UE intenten coordinarse para cubrir periodos más amplios, y esto empezó con la presidencia de España en 2010, junto con Bélgica y Hungría.
Hay una formación del consejo que no aparece en la lista de formaciones que surgió con la práctica, junto con la implantación del euro. El tratado de Lisboa le dedica un protocolo al Eurogrupo, aquellos estados miembros que forman parte de los estados miembros, formado por sus ministros de economía.
Dentro del Eurogrupo se elige a su presidente, dentro de los miembros del Eurogrupo para coordinar los trabajos.
3. La preparación de las tareas del Consejo: el COREPER
El Comité de Representantes permanentes (COREPER), (arts. 16.7 TUE y 240 TFUE).
Existe en el seno del consejo un comité o un órgano, no siendo una institución, el COREPER. Este es un órgano dentro de la estructura del consejo con una importancia capital por una razón básica, y es que los miembros del consejo no están permanentemente en Bruselas. Forman parte del mismo los representantes permanentes que son técnicamente los embajadores de cada estado de la UE. La representación permanente por ejemplo de España en Bruselas por el volumen de personas y medios materiales es la embajada más importante, porque sus funciones representativas son lo de menos, es decir, esa representación está incrustada en el sistema institucional a través de este órgano. La maquinaria fundamental del consejo es el COREPER, quien garantiza el funcionamiento de esto, quienes le cocinan las decisiones a los ministros son los miembros del COREPER.
En la práctica el COREPER se reúne en dos formaciones distintas. El COREPER I, pese a la denominación con el I, participa el segundo de a bordo de la representación permanente, el adjunto, y se encarga de todos los temas de carácter técnico. Al COREPER II donde participan los jefes de la representación, van todos los asuntos de contenido político, cuestiones más sensibles políticamente para los gobiernos de los estados miembros. En la práctica, el COREPER que está por debajo de las reuniones de los ministros es la punta de una estructura mucho mayor, y para que los representantes puedan trabajar tienen que estar elaboradas las cuestiones por los grupos de trabajo, están integrados por técnicos y en cada grupo de trabajo hay un representante de cada uno de los estados miembros. En el orden del día del consejo de la UE, siempre se estructura en dos partes, puntos A, son los que se abordan en primer lugar, siendo cuestiones respecto de las que se ha alcanzado un acuerdo y lo único que tienen que hacer es ratificar ese acuerdo.
Competencias del Consejo
En relación con estas, al igual que ocurre con el resto de instituciones el TUE ha introducido una redacción mucho más transparente que la que existía con anterioridad. Todas las disposiciones relativas con cada una de las instituciones comienzan describiendo las competencias de la institución, y en este caso acudimos al art. 16 del TUE, es decir, son la función legislativa y presupuestaria. El Consejo siempre ha sido la institución básica de decisión en
el seno de la UE. Esto continua siendo así, lo que ocurre es que a medida que ha ido avanzando este proceso, el parlamento europeo ha ido acaparando mayores poderes y por lo tanto el consejo ha ido compartiendo ese poder general de decisión con el parlamento, por eso el art. 16 dice que el consejo ejerce junto al parlamento las funciones legislativas y presupuestarias. Esto no quiere decir que el consejo haya dejado de ser la institución en la que recae el peso de la UE, pero fuera de lo legislativo y lo presupuestario, las decisiones siguen cayendo sobre el consejo.
En segundo lugar nos dice el art. 16 que dispone de un poder de coordinación de las políticas económicas de los estados. Al consejo, es la institución sobre la que recae la coordinación de las políticas económicas, porque en este caso no existe una única, sino que cada estado miembro tiene cierto margen de maniobra y para coordinarlas el consejo ejerce esa supervisión.
Al consejo le corresponda cada vez que delega en la comisión, ejercer un control sobre la comisión cuando se le encomienda la ejecución de actos delegados.
Lo esencial son el poder de decisión y la coordinación de políticas económicas. Procedimiento de toma de decisiones
Mayoría simple, unanimidad y mayoría cualificada. El procedimiento general es el de la mayoría cualificada
Los tratados siempre han sido muy claros estableciendo desde los orígenes 3 métodos para la adopción de decisiones en el consejo:
-Mayoría simple: muy escasos supuestos, y normalmente para decisiones de poca importancia, en cierto modo de trámite o aplicación de otras normas o decisiones previamente adoptadas. En muy pocos tratados se adopta esta mayoría simple, como en situaciones muy concretas.
-Unanimidad: pese a que se ha reducido mucho, todavía sigue siendo un procedimiento importante para la toma de decisiones del consejo de la UE. Esta se reserva para aquellas materias o supuestos que resultan muy sensibles para los estados miembros, como materias en las que los estados no están dispuestos a aceptar que quedando en minoría la decisión que se adopte sea
obligatoria. A medida que va avanzando el proceso de integración, los supuestos en los que se aplica han ido reduciéndose, significando que se adoptan decisiones con más agilidad, avanzando en el desarrollo de varias funciones, reduciéndose el número de supuestos en los que se exige esta unanimidad.
-Mayoría cualificada: este procedimiento es el general para la toma de decisiones. En el art. 16 del TUE, dice que salvo que se indique lo contrario las decisiones del consejo se toman por mayoría cualificada. La mayoría de las decisiones del Consejo se adoptan por esta, siendo el rasgo distintivo del proceso de integración, ya que los estados ceden a la hora de las decisiones y aceptan que las decisiones se adoptan por ella.
El hecho de que el tratado establezca como procedimiento general esta mayoría cualificada, no quiere decir que en todos los casos, se acabe votando en el seno del Consejo, siendo algo relativamente excepcional. ¿Para qué sirve? Es extremadamente eficaz porque en una materia en la cual los estados saben que hay una materia que debe decidirse por esta mayoría, cuando se sientan a la mesa de negociación lo hacen con una posición muy distinta, mucho más flexible.
La cuestión fundamental viene de cómo se calcula esa mayoría cualificada, pues el umbral de la mayoría se coloca entre la mayoría simple y la unanimidad, pero puede haber mayoría absolutas muy dispares.
En el marco del proceso de integración europea, desde los orígenes, se decidió ponderar el voto de cada estado, atribuyendo a cada estado un peso y establecer así el umbral de la mayoría cualificada. Desde los orígenes hasta finales de 2004 el sistema funcionó otorgando a cada estado miembro un voto, desde 10 votos a los estados más grandes hasta 2 a Luxemburgo. La mayoría cualificada suponía exigir un número de votos del 71% de los votos ponderados. En un principio se calculó atendiendo a la importancia y población de cada estado, pero también respetando el principio de que los estados más pequeños, pese a la reducción de su población tuvieran un cierto peso en la toma de decisiones de la UE.
Pensando también en que en los años 50 con la creación de las comunidades europeas, había 3 estados grandes y 3 medianos y pequeños, habiendo que buscar un equilibrio, sin que los grandes pudieran imponer, y que los últimos no pudieran bloquear la toma de decisiones. A medida que se fueron incorporando nuevos estados, este sistema se fue proyectando hacia los nuevos estados. Desde los orígenes hasta 2004 a la UE se habían incorporado 9 estados miembros, y de ellos únicamente UK y España podían considerarse estados grandes, y el resto estados pequeños, habiendo una clara mayoría de estados medianos y pequeños. Con lo cual, a pesar de haberse dado los ajustes apropiados, se producía una sobre representación de los estados pequeños y medianos por encima de los grandes. En el tratado de Ámsterdam no fue posible encontrar una solución y a medida que se iba acercando la perspectiva